司法改革背景下行政訴訟司法建議制度的完善

王永軍

河南城建學(xué)院法學(xué)院，河南 平頂山 467036

司法監(jiān)督是保證行政機(jī)關(guān)行政行為公正、合法的重要途徑。黨的十九大報(bào)告中提出，我國要建立“法治的政府”，“要把權(quán)力裝進(jìn)制度的牢籠”。有必要通過司法改革，用完善的法律制度來規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，對(duì)違法的行政行為進(jìn)行審查和糾正。在《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第一條中也明確了人民法院要“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使其合法權(quán)利”。法院可以通過行政判決來糾正違法的行政行為，但由于訴訟時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高，加上行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)微妙的關(guān)系，行政判決未必是最好的解決行政爭(zhēng)議方法。行政訴訟法設(shè)立行政訴訟司法建議制度作為輔助解決行政糾紛的途徑。

一、司法建議的概念及其制度價(jià)值

(一)司法建議的概念

“建議”一詞，在《現(xiàn)代漢語詞典》里是指向有關(guān)方面提出(自己的)主張；或?qū)κ虑榈奶幹没蚺d辦提出具體的意見。可以看出，建議是一方向另一方通過較為柔和、委婉的方式提出解決問題的意見和主張。

司法建議，是指司法機(jī)關(guān)在司法過程中，向其他單位提出處置問題的主張和意見。廣義上的司法建議包括法院提出的司法建議和檢察院提出的檢察建議。

行政訴訟中的司法建議主要是指司法機(jī)關(guān)在依法監(jiān)督和審查行政行為過程中，為糾正不合法或不合理的行政行為，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的司法建議。

(二)行政訴訟司法建議制度價(jià)值分析

首先，司法建議制度是法院的行政判決的重要補(bǔ)充。

囿于受案范圍的限制，法院對(duì)行政行為的司法審查并不是全方位的。即使屬于司法審查范圍，也只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。對(duì)不合理的行政行為，除個(gè)別情況可適用變更之外，法院是無權(quán)進(jìn)行審查的。通過司法建議，法院可以把自己的意見和觀點(diǎn)傳達(dá)給行政機(jī)關(guān)，糾正行政機(jī)關(guān)的失誤。使行政判決無法顧及的問題，通過司法建議的方式解決。

其次，有利于更好地處理司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系。

我國有長(zhǎng)期的司法權(quán)長(zhǎng)期依附于行政權(quán)的歷史傳統(tǒng)。時(shí)至今日，有的政府還把法院看作自己的工作部門，把法官稱為“法院干警”，甚至要求法官協(xié)助執(zhí)行行政事務(wù)。對(duì)于法院的司法審查和監(jiān)督，行政主體是有對(duì)立情緒的，剛性的判決也不利于順利執(zhí)行。司法建議以其柔和的處理問題的方式，較容易被訴行政主體接受，有利于緩和審查者和被審查者對(duì)立的關(guān)系。

再次，司法建議制度促進(jìn)法院能動(dòng)司法，實(shí)現(xiàn)“有錯(cuò)必糾”的司法理念。

有錯(cuò)必糾是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念和法院的司法理念，而行政訴訟的受案范圍限制了法院對(duì)部分瑕疵行政行為的糾正。司法建議制度解決了法院不能通過審查、判決糾正錯(cuò)誤的難題。這是貫徹有錯(cuò)必糾的司法理念，也是促進(jìn)法院能動(dòng)司法的探索和嘗試。除此之外，較之于行政判決，通過司法建議的方式解決糾紛時(shí)效率更高，有利于節(jié)約司法資源。

二、司法建議在行政訴訟中的分類

司法建議在行政訴訟法中的具體表現(xiàn)在現(xiàn)行《行政訴訟法》及司法解釋中。根據(jù)司法建議在訴訟中出現(xiàn)的時(shí)間不同，將其分為以下幾種司法建議：

(一)訴前司法建議。《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：人民檢察院……應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。

(二)審理時(shí)期司法建議。《行政訴訟法》第64條規(guī)定：人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出合理建議。第66條第二款：人民法院對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚，無正當(dāng)理由拒不出庭或未經(jīng)許可中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者主要責(zé)任人員處分的司法建議。

(三)判決時(shí)期司法建議。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《司法解釋》)。根據(jù)《司法解釋》第59條的規(guī)定，判決撤銷違法的被訴具體行政行為將會(huì)給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時(shí)可以向被告和有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議；《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《撤訴規(guī)定》)第1條規(guī)定：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為違法或者不當(dāng)，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為”。

(四)執(zhí)行時(shí)期司法建議。《行政訴訟法》第96條：行政機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)行的，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。接受建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定處理，并將有關(guān)情況告知人民法院。《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》第6條規(guī)定：“要建議政府和有關(guān)部門正確理解和評(píng)價(jià)行政訴訟敗訴現(xiàn)象，修改和完善相關(guān)考評(píng)制度，防止和消除由此產(chǎn)生的負(fù)面影響”。

根據(jù)作出建議機(jī)關(guān)不同，司法建議又可分為法院司法建議和檢察院司法建議。現(xiàn)有的司法建議中，《行政訴訟法》第25條規(guī)定的司法建議是檢察院司法建議，其他的都屬于法院司法建議。

三、行政訴訟中司法建議制度存在的問題

2012年以來，行政訴訟法中司法建議條款數(shù)量逐漸增加，意味著司法建議在處理司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系中起著重要作用。但該制度在建立之初就存在諸多問題。隨著司法改革的深入，行政訴訟各項(xiàng)制度都逐漸趨于完善，而司法建議制度這些問題沒有得到根本解決，使得這項(xiàng)制度的效力較低，沒有達(dá)到預(yù)期效果。司法建議制度存在的問題主要有以下幾方面：

(一)違背了當(dāng)事人法律地位平等原則

當(dāng)事人法律地位平等原則是行政訴訟基本原則，此原則要求當(dāng)事人享有平等的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)。在行政訴訟中，原告如果經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不出庭或未經(jīng)允許中途退庭的按撤訴處理出現(xiàn)這種情況時(shí)對(duì)原告要按撤訴處理，而被告如果出現(xiàn)上述情況，則按《行政訴訟法》第66條第二款：人民法院對(duì)被告予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者主要責(zé)任人員處分的司法建議。而不是直接按照民事訴訟法中規(guī)定的缺席判決。這顯然是違背當(dāng)事人平等原則的。

(二)讓抽象行政行為的司法審查形同虛設(shè)

《行政訴訟法》修訂后，增加了對(duì)抽象行政行為的司法審查。目的是通過對(duì)該種行政行為的審查，糾正和撤銷不合法的抽象行政行為。而該法第64條的司法建議的相關(guān)規(guī)定及《司法解釋》規(guī)定，對(duì)不合法的規(guī)法性文件，人民法院除了可以向制定機(jī)關(guān)提出建議外，抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。但這也無法保證不合法的規(guī)范性文件被取締。這導(dǎo)致原來經(jīng)過審查為不合法的規(guī)范性文件還會(huì)繼續(xù)存在，這使得法院對(duì)抽象行政行為的司法審查變得毫無意義。

(三)司法建議缺乏約束力

由于多數(shù)司法建議不要求受建議行政主體回復(fù)其處理結(jié)果，往往對(duì)接受建議者沒有約束力。因?yàn)槭芙ㄗh者是否按法院的建議采取相應(yīng)的行動(dòng)，法院不得而知。行政訴訟法第96條雖要求受建議者反饋，但以什么形式告知法院，法院如果對(duì)被告知的內(nèi)容不滿意該怎么辦等，行政訴訟法及司法解釋并沒有明確的規(guī)定，法院并不能保證通過司法建議達(dá)到其想要達(dá)到的目的。

此外，在司法實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)一些不規(guī)范運(yùn)用司法建議的情況。如，法院在是否作出司法建議上表現(xiàn)得很隨意：提不提建議隨意，建議內(nèi)容隨意，法院隨意用司法建議取代判決等情況等。

四、完善我國行政訴訟中司法建議制度的構(gòu)想

司法建議制度缺陷降低了其在行政訴訟中的價(jià)值和法律地位。通過行政判決糾正錯(cuò)誤的行政行為固然有立竿見影的效果，但與判決相比，完善的司法建議制度在效率和易被接受方面更有優(yōu)勢(shì)。可見，司法建議作為行政判決的必要補(bǔ)充，是不可或缺的。2017年行政訴訟法的修訂為司法建議制度的完善指明了方向：在行政訴訟法第25條不僅增加了檢察院的司法建議權(quán)，還規(guī)定了在檢察建議不起作用時(shí)，檢察院可以提起行政訴訟。司法建議的后續(xù)司法行為在一定程度上促使行政機(jī)關(guān)對(duì)行政建議的重視，保證司法建議的司法效力，可以作為司法建議制度完善的方向。除此之外，本文認(rèn)為還需從以下幾方面加以下完善：

首先，建立和完善司法建議的司法程序。通過確定司法建議的法定情形，安排嚴(yán)格的建議程序，明確司法建議的格式和內(nèi)容，使司法建議制度更及規(guī)范，避免法院在運(yùn)用司法建議方面的隨意性。也避免不同法院在對(duì)類似的案件做出的司法建議不一致，影響法院的司法權(quán)威。也避免以司法建議替代行政判決的濫用司法建議的行為。

其次，明確司法建議的司法效力。訴訟判決的司法效力已為法律確定，其法律地位也已確立。而司法建議制度的性質(zhì)、法律地位都未在法律中予以明確，其在司法實(shí)踐中，亦不被受建議者重視。應(yīng)在行政訴訟法中明確司法建議制度的效力，讓司法建議得到尊重，方能實(shí)現(xiàn)司法建議應(yīng)有作用。借鑒檢察院的司法建議，如果接受司法建議的行政主體沒有回復(fù)，或者回復(fù)的內(nèi)容沒有達(dá)到法院的要求，法院可直接作出判決。這樣方能引起行政主體的重視，彰顯司法建議的效力。

再者，明確司法建議的種類和范圍。以司法建議取代行政訴訟判決不是最好的選擇。畢竟法院判決的效力已根深蒂固、深入人心。國外解決行政糾紛的方式更多是司法審查。我國目前行政訴訟受案范圍較為狹窄，限制了審判權(quán)的適用范圍，司法建議只是彌補(bǔ)這種缺憾的補(bǔ)充，一味增加司法建議在行政訴訟的分量，并非是行政訴訟的發(fā)展方向。明確司法建議的種類和范圍，廢除和變更現(xiàn)有的違背原則的司法建議，使司法建議制度更趨合理。