人民警察非工作時間履行職責(zé)相關(guān)問題探析
——以《人民警察法》的修訂為背景

袁 華

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

人民警察在非工作時間履行職責(zé)是國家法律對人民警察的崇高要求，也是由人民警察的工作性質(zhì)和任務(wù)所決定的。2016年新《人民警察法(修訂草案稿)》發(fā)布，將原來《人民警察法》第十九條：“人民警察在非工作時間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)。”修改為《人民警察法(修訂草案稿)》中的第十三條：“人民警察在非工作時間，遇有前款規(guī)定以及職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場情況采取先期處置措施，必要時及時報告，請求支持。”新舊兩部法律中都規(guī)定了人民警察在非工作時間應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，但是仍然沒有對“非工作時間”、“緊急情形”、“職責(zé)范圍”、“監(jiān)督機(jī)制”作明確的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)際的操作過程中產(chǎn)生了許多模糊的認(rèn)識，這些都是值得我們進(jìn)一步思考的。

一、關(guān)于履行職責(zé)的主體分析

《人民警察法(修訂草案稿)》第二條規(guī)定：“本法所稱人民警察，是指公安機(jī)關(guān)中依法履行治安行政執(zhí)法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員。”很顯然與《人民警察法》相比，草案中的“人民警察”專指公安機(jī)關(guān)的人民警察，不再包括國家安全機(jī)關(guān)的人民警察、獄警、人民法院的司法警察和人民檢察院的司法警察。故“人民警察”在非工作時間履行職責(zé)的規(guī)定中，在《人民警察法(修訂草案稿)》中僅僅指公安機(jī)關(guān)的人民警察，對于其他的四大警種是否履行職責(zé)并無要求。

筆者認(rèn)為，對于不負(fù)有法定職責(zé)和特定義務(wù)的普通公民，國家和社會都鼓勵他們?yōu)楸Ｗo(hù)國家利益和他人的合法利益見義勇為，積極同違法犯罪行為作斗爭，參加搶險、救災(zāi)、救人等社會公益工作。而對于人民警察這一特殊的群體，更是責(zé)無旁貸。人民警察是國家和人民利益的維護(hù)者，是社會道德的楷模，在非工作時間履行職責(zé)是其性質(zhì)和任務(wù)的必然要求。[1]所以，筆者認(rèn)為這里履職主體不能僅僅只包括公安機(jī)關(guān)的人民警察，還應(yīng)包括國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法人民警察。《人民警察法(修訂草案稿)》中對于非工作時間履行職責(zé)中的主體規(guī)定不妥。

二、關(guān)于履行職責(zé)的時間分析

英國警察認(rèn)為：“警察是唯一24小時服務(wù)，并能在需要時隨時作出反應(yīng)的行業(yè)。”人民警察年假、婚假、產(chǎn)假、喪假等，或在不加班值班的情況在上班之前下班之后確實(shí)屬于此處所說的“非工作時間”。但若將人民警察的非工作時間單純的理解為“八小時”之外，很顯然和警察通常“5+2”、“白+黑”的工作狀況是不符的。除此之外，警察的值班、出警、出差亦不分周末和法定節(jié)假日。所以在某種程度上來說人民警察的“非工作時間”是很難界定清楚的。在這里界定人民警察是否處在“非工作時間”的意義在于判斷是否應(yīng)該履行其職責(zé)，所以通常情況下筆者認(rèn)為：

第一，人民警察在能夠明確其處在非工作時間內(nèi)時，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況應(yīng)該根據(jù)法律的規(guī)定切實(shí)履行職責(zé)；遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的非緊急情況可以履行職責(zé)。

第二，人民警察在不能明確其是否處在非工作時間時，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況或非緊急情況都應(yīng)該履行職責(zé)。

第三，人民警察在能夠明確其處在工作時間內(nèi)時，不管遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況或非緊急情況若沒有緊急任務(wù)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，若有緊急任務(wù)應(yīng)立即報警或請求支援。

三、關(guān)于履行職責(zé)的內(nèi)容分析

《人民警察法(修訂草案稿)》第十三條，在原《人民警察法》第十九條的做了進(jìn)一步的補(bǔ)充，“人民警察在遇有溺水、墜樓、自殺、走失、公共設(shè)施出現(xiàn)險情等危及公共安全、人身、財產(chǎn)安全的緊急求助及職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情形……”這里羅列了“溺水、墜樓、自殺、走失、公共設(shè)施出現(xiàn)險情”，嚴(yán)格意義上來講并不屬于公安機(jī)關(guān)的警務(wù)活動，屬于個人求助[2]，遇有這些情形時人民警察都應(yīng)該履行職責(zé)且不會區(qū)分公安機(jī)關(guān)內(nèi)部劃分的警種的不同。此外遇有人民警察“職責(zé)范圍”內(nèi)的緊急情形也應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，此處的“職責(zé)范圍”應(yīng)當(dāng)如何理解，是指廣義上的人民警察法所羅列的所有職責(zé)呢？還是僅僅指按照人民警察內(nèi)部警種的不同而劃分的職責(zé)？顯然，法律中并未做明確的規(guī)定，筆者認(rèn)為在這里“職責(zé)范圍”應(yīng)該指的是后者。但是，在實(shí)際工作中想要準(zhǔn)確的確定每個人民警察的職責(zé)界限是很困難的也是不現(xiàn)實(shí)的。這不僅僅是由于人民警察各自職責(zé)間的存在相互滲透和輻射的作用，而且也與人民警察工作任務(wù)的日趨復(fù)雜息息相關(guān)，人民警察處理的警情可能會同時涉及到多個警種聯(lián)合作戰(zhàn)、相互協(xié)作、相互配合，甚至在警力不足的情況下也會臨時調(diào)配其他警種的警力。當(dāng)然，人民警察職責(zé)的法定化，一方面是為了限定人民警察的執(zhí)法權(quán)力，防止不作為或亂作為；另一方面也是為了防止社會其他企事業(yè)單位團(tuán)體組織或個人干預(yù)或非法行使警察權(quán)力。但《人民警察法》并未否定人民警察作為人民利益的維護(hù)者，基于崇高的職業(yè)道德和高度的社會責(zé)任感而拓寬“職責(zé)范圍”的界限。但是不能不考慮的是：法律有可能將責(zé)任的誡板拍打到善意者身上，還有應(yīng)注意和防止個別警察借助于履行職責(zé)的名義，公權(quán)私用，濫用職權(quán)。[3]

四、關(guān)于履行職責(zé)的局勢分析

對于“緊急情況”的判斷和認(rèn)定，是人民警察非工作時間履行職責(zé)的核心問題。局勢的緊急與否，直接決定著人民警察應(yīng)否履責(zé)的問題。《人民警察法(修訂草案稿)》第十三條羅列的“溺水、墜樓、自殺、走失、公共設(shè)施出現(xiàn)險情”等是法定的“緊急情形”。基于此，我們可以對“緊急情形”做以下幾種描述：第一，危險性，往往表現(xiàn)為對公共安全及人民生命財產(chǎn)安全存在威脅；第二，嚴(yán)重性，這是對危險性程度上的要求，屬于嚴(yán)重威脅，例如突發(fā)的重大暴力犯罪、重大治安事件和特大治安災(zāi)害事故等；第三，緊迫性，需要對出現(xiàn)的情況馬上做出處理，否則會產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。當(dāng)然，法律規(guī)定的是對人民警察行為最低標(biāo)準(zhǔn)的約束，我們不排斥或也不反對人民警察出于崇高的職業(yè)道德要求，在“非緊急情況”下為維護(hù)國家和公民的利益見義勇為、助人為樂。

五、關(guān)于履行職責(zé)的責(zé)任分析

“應(yīng)當(dāng)履行”職責(zé)是法律對人民警察在非工作時間履行職責(zé)的責(zé)任要求，是否履行職責(zé)直接決定著人民警察失職與否。但是在現(xiàn)實(shí)中往往很難區(qū)分人民警察是履行“法定職責(zé)”還是履行“普通公民的道德義務(wù)”，這是因?yàn)樵诜枪ぷ鲿r間，人民警察若發(fā)現(xiàn)職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情形也無法像在正常的工作時間內(nèi)，亮明身份。沒有穿戴警服沒有工作證件，無法表明自己的身份，在執(zhí)法的過程中難免會出現(xiàn)執(zhí)法相對人懷疑抗拒、執(zhí)法沒有權(quán)威性等問題，在這種情形下人民警察可能選擇履行普通公民的道德義務(wù)更為便捷。但道德約束本身就不具權(quán)威性，可能會使表明不了身份的人民警察或因缺乏執(zhí)法權(quán)威性而對部分緊急情形的處理達(dá)不到預(yù)期的效果，錯失了制止或處理的良機(jī)而招致事態(tài)進(jìn)一步惡化。是以“人民警察履行法定職責(zé)”的方式來平息糾紛，還是以“普通公民履行道德義務(wù)”的方式來解決問題，顯然會由于選擇的身份不同，而引起處理的方式最終也會導(dǎo)致結(jié)果的不同。若以“普通公民履行道德義務(wù)”來解決問題會不會產(chǎn)生失職的嫌疑，值得我們進(jìn)一步深思。當(dāng)然，立法者的初衷并不是讓我們?nèi)フ页龇蓪?shí)踐環(huán)節(jié)存在的各種疑惑或疏漏，是為了激勵人民警察更好的履行職責(zé)，更好的維護(hù)國家、社會和個人的利益。[4]我們不能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的困難或疑惑而放棄職責(zé)的履行，相反人民警察非工作時間履行職責(zé)的規(guī)定是為了更好的體現(xiàn)人民警察全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

六、關(guān)于履行職責(zé)的監(jiān)督問題

對人民警察的執(zhí)法監(jiān)督是人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的基本保障。人民警察非工作時間履行職責(zé)，由于其履行職責(zé)的時間的特殊性、地點(diǎn)的特殊性、履行職責(zé)時身份無法證明等情況，使得履責(zé)監(jiān)督存在不少問題。誰來監(jiān)督？怎么監(jiān)督？是當(dāng)下擺在我們面前的重要的問題。人民警察在非工作時間，個人行蹤和活動軌跡不受主管部門的約束，也不受其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

除此之外，人民警察在非工作時間外出通常著便裝，其身份無法辨識，社會監(jiān)督也無法實(shí)現(xiàn)。在沒有有效的監(jiān)督機(jī)制的情況下，非工作時間履行職責(zé)完全依靠個人崇高的職業(yè)道德精神和過硬的政治素養(yǎng)來實(shí)現(xiàn)。所以，筆者建議將人民警察非工作時間履行職責(zé)的情況，納入到人民警察的考核體系中來，作為業(yè)績考核、評優(yōu)評獎、晉級晉升的加分項(xiàng)，以此來鼓勵人民警察在非工作時間積極的履行職責(zé)。