農村土地流轉問題的解決機制構架
——以確權登記為核心

梁赟杰 王思菲 王紅東

1.北京師范大學，北京 100875； 2.華東師范大學，上海 200241

土地對于農民而言，自古具有生存和就業保障的重要功能，而伴隨農村土地制度政策的發展變化，農村土地的所有權多次變更，權屬不清的問題一直存在，這個歷史遺留問題直接影響著農民的權益保障問題。在“三權分置”的新土地改革政策下，不斷推進的農村土地流轉工作中頻繁出現合同糾紛、宅基地使用權糾紛和賠償補償糾紛等法律糾紛。本文結合土地流轉的發展現狀和具體案例進行總結分析，據此以確權登記為核心，初步提出農村土地流轉問題的解決機制構架，為有效防止農村土地流轉糾紛發生，規范農村土地流轉程序，健全農村土地流轉市場秩序提供解決思路。

一、農村土地流轉的發展現狀

(一)20世紀七八十年代前，土地流轉被嚴格禁止

建國初期，農民通過土地改革獲得土地，而我國經濟發展水平相對較低，農村土地使用權存在不穩定的現象，因此國家在這一時期對農村土地流轉進行較為嚴格的限制。1983年中央頒布的政策文件對把土地所有權和承包經營權分開的“家庭聯產承包生產責任制”進行了系統理論概括和科學準確定位，而此前，土地流轉是被嚴格禁止的。

(二)20世紀八九十年代，土地流轉尚未推廣全國

20世紀八九十年代，盡管國家連續出臺了一系列政策允許“土地使用權可以有償轉讓”，但事實上，我國農村土地流轉的規模尚未被推廣到全國范圍，且存在大量農民外出向城市流動，導致土地流轉方式單一、范圍局限，集中在少量的農戶之間的非正式流轉。

(三)進入21世紀，土地流轉大力發展

進入21世紀以來，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，我國農村的改革也在隨之深入，在國家政策呈鼓勵狀態的支持下，農村土地流轉工作大力發展，其流轉形式逐步多樣，經營多元化，流轉市場規模不斷擴大。2007年，我國土地流轉面積為0.64億畝，十年發展至2016年達到4.7億畝，占家庭承包面積的35.1%，但新形勢下農村土地流轉處于發育期，大部分農村還不具備規模流轉條件，流轉市場的培育、規模經營的發展是一個漸進的過程。此外，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權三權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。

二、農村土地流轉的實際問題

在新時代的土地改革背景下，由于土地流轉問題的復雜、相關權屬問題不明晰以及司法實踐中法律體系的不完善，土地流轉糾紛案件主要呈現訴訟主體及其法律關系的復雜化、引發糾紛的原因多樣化的發展趨勢。同時隨著現代化及城市化的發展，土地流轉糾紛的主要矛盾聚焦在合同糾紛、宅基地使用權糾紛、賠償補償糾紛等方面。以下將通過具體的案例，分別分析這三個方面的主要糾紛及案件焦點。

(一)合同糾紛——以蔡某與平和縣小溪鎮厝丘村后邊村民小組的糾紛為例

1987年9月，平和縣小溪鎮厝丘村后邊村民小組(以下簡稱“村民小組”)經村民大會討論后，與村民蔡某簽訂《關于燕仔山的承包合同書》，將本組所屬的燕仔山交由蔡某承包經營25年。合同中規定，2013年12月30日期滿后，每年將山地果實總收益的30%給蔡某，或將該山分三片鬮分，蔡某隨機得一片。但合同期限屆滿后，雙方就該片山地的權屬產生糾紛，向平和縣人民法院提起訴訟，直接的爭執在于2014年度該山地上果樹的管理和收益的歸屬問題。

本案的焦點在于，合同中關于承包期后山地的權屬約定不明，此時雙方的權益分配該如何實現？首先，法院肯定了該合同中涉及結算、清算條款在合同期限屆滿后的效力。

若履行將總收益的30%給予蔡某的分配方式，則會涉及如何確定每年的收益、誰來管理結算果實收益等問題，但雙方存在不少歷史矛盾和糾紛，該方式中的潛在問題可能會導致更大的糾紛，所以在實踐中不易實現。

若履行三片鬮分的方式，因我國的兩種土地所有權形式為國家所有和集體所有，村民小組擁有該山地所有權，蔡某只能得到繼續承包經營管理權；同時案件審理中，村民小組拒絕了蔡某提出的山地劃分方案，不能達成調解協議。

于是法院根據果樹分布及管理情況等事實和現場勘驗結果，并考慮雙方當事人的合法權益和矛盾糾紛的化解，依照合同法、土地承包法中的相關規定，決定將燕仔山東面山地上上種植的795顆果樹字2014年后歸蔡某繼續經營管理，承包時間30年。

本案中對于合同糾紛中約定不明條款的處理，秉持著消除矛盾、化解糾紛、便于實際操作、保護雙方當事人的合法權益等原則，不改變我國土地所有權形式，對今后的農村土地承包合同糾紛的法律解決提供了參考。

(二)宅基地使用權糾紛——以黃某全訴吳某勤宅基地使用權案為例

1994年3月原告黃某全(以下簡稱“原告”)匯款100萬日元給李某燕，告知其將此款用于給被告吳某勤(以下簡稱“被告”)購買位于廣州市白云區某房屋(以下簡稱“該房屋”)。同年8月，被告取得該房屋所在地的宅基地的《農村(墟鎮)宅基地使用證》，注明使用人為被告。原告向廣州白云人民法院起訴，訴稱該房屋權屬為原告所有。一審駁回原告請求，認為該房屋為農村宅基地房，不能分配、轉讓或出售發給本集體經濟組織外的成員；被告的購房行為已經違反土地管理法等相關規定，現原告主張確認該房屋權屬的行為更屬不當。原告不服一審判決，向廣州中級人民法院上訴，二審維持原判。

本案的焦點在于，對于農村集體經濟組織成員外的主體所持有的宅基地使用權證效力該如何認定。本案中宅基地使用權為用益物權，只能歸農村居民所有。關于城鎮居民是否申請獲得宅基地房，我國的法律政策在不同時期有不同規定。1949年至1998年，城鎮居民可以依法通過法定程序申請宅基地，1999年后至今，除特殊情況外一般不允許申請。本案中原告與被告均不屬于該房屋所在地的集體經濟組織成員，但根據法不溯及既往的原則，被告于1994年取得的該房屋宅基地使用證受法律保護，該不動產的取得行為具備相應的法律依據，則按照物權法的規定，被告，即該宅基地使用權人依法對該宅基地享有占有、使用的權利，并有權利用該土地建造住宅及附屬設施。則本案中該房屋的權屬以宅基地使用證上使用人為準，歸被告所有。

(三)賠償補償糾紛——以陳某訴福建省閩侯縣大湖鄉新塘村民委員會案為例

1982年福建省閩侯縣人民政府向其太湖鄉新塘村村民(以下簡稱“原告”)頒發了位于新塘村的三畝三分自留山的自留山證(《福建省閩侯縣人民政府自留山證》)，確定原告對其享有長期使用權。2013年太湖鄉人民政府為建設特高壓變電站及配套項目，征收了該自留山。太湖鄉人民政府以每畝4.2萬的土地征收補償標準支付給太湖鄉新塘村委員會(以下簡稱“被告”)，土地征收補償費用包括土地補償款每畝3.35萬元和地面物補償款每畝0.85萬元。原告已從被告處領取到了地面物補償款部分，但雙方對于土地補償款歸誰所有存在爭執。一審法院判決被告支付原告應得的土地補償款每畝3.35萬元。被告不服，提起上訴，二審法院維持原判。

本案的焦點在于，原告作為農民，是否可以成為征地補償款的受償主體。被告持有該自留地的林權證，證明其對于該自留地依法具有所有權；原告持有閩侯縣人民政府頒發的自留山證，證明其對于該自留地依法具有使用權。所有權和使用權在法律上是可以分離的兩種不同權利，二者不存在沖突。該征收行為是國家對集體土地所有權的征收，也包括對原告使用權的征收；被告支付給原告的地面物補償款，證明了原告所享有的補償權利和被征用3.3畝林地的事實，所以原告具備訴訟主體資格。同時法院認定，參照《關于京臺高速公路(閩侯段)土地征收補償標準的通知》，閩侯縣人民政府已經對補償費用發放方式做出了規定——土地補償費及安置補助費每畝3.35萬元，應全部支付給被征地明敏——所以被告訴稱的在未經過村民會議討論分配方案前有權拒絕支付賠償款的理由不予采納。即農民可以成為征地補償款的受償主體，所以被告應支付原告應得的共11.055萬元土地補償款。

三、農村土地流轉問題的解決意義

農村土地流轉無疑讓人們看到農村、農業、農民的希望，但流轉過程中產生的問題又再一次將這希望磨滅。誠然，解決農村土地流轉的問題存在重大意義。

一方面，農村土地權屬明細是解決土地流轉糾紛、維護農村穩定的一項基礎性工作。二輪承包存在遺留的地塊不實和面積不準等歷史問題，由于缺少有效憑證和規范登記，造成農民間糾紛爭議四起，不乏流血事件發生。另一方面，落實土地確權工作是對土地流轉的巨大助力。有效的土地流轉在短期內能夠減緩農業生產的融資壓力，從長期來看又是激發農業現代化生產的強大動力，有利于農民多樣化擴展其土地的生產經營功能，避免大量優質的土地被撂荒，充分提高土地利用效率。

四、解決機制構架——以確權登記為核心

農村土地流轉中權屬問題復雜，涉及歷史發展變化，也牽扯個人和集體利益沖突。而解決土地流轉問題的意義重大。特此，以確權登記為核心，結合三大糾紛有針對的提出解決機制構架，具體如下：

(一)關于合同

基于前文所述的合同糾紛案例分析，不難發現此類土地流轉中頻發的糾紛的產生原因主要是流轉雙方合同擬定隨意缺少規范性，合同內的條款不明，土地權屬不清，對此以確權登記為核心提出相應的解決機制，具體內容如下：

第一，由相關部門擬定土地流轉合同格式文本，在全國范圍內的土地流轉過程中使用該規范統一化的合同。所有合同需要規定同質性內容，包括流轉雙方的權利義務條款、違約條款、地籍信息、土地性質、土地流轉前后的用途、土地的年限、流轉價格和權屬劃界信息等，除上述必須內容外可由流轉雙方協商補充其他內容。

第二，務必落實合同備案工作。合同需要在當地土地管理局或鄉鎮一級政府部門備案，特殊情況至少要在村委會有所備案。

(二)關于宅基地使用權

我國近些年來一直在進行確權登記工作，但由于土地權屬問題一直處于動態變化過程，針對宅基地使用權的權屬問題一時靜態的普查登記并非有效且不能解決問題，所以我們需要運用動態的眼光來思考如何

進行宅基地確權。

此外，實際生活中存在大量農民外出務工或戶口遷出，人口的機械流動、自然增長、死亡等特殊變化人群所引起的宅基地權屬變更需要特別注意，所涉及的無論是個人還是集體土地都必須及時在縣人民政府更新登記。

(三)關于賠償補償

在土地流轉過程中，賠償補償糾紛數量最多，涉及金額巨大，且司法執法難度較大，嚴重損害了農民的合法權益，擾亂了土地流轉的秩序。從確權登記視角來討論此類糾紛，引入第三方機構進行土地評估可以作為解決機制的主體內容。

眾多賠償補償類糾紛中不乏出現村委或地方政府人員與開發商相互勾結的現象，對此由專業人員構成的第三方機構更具權威性。第三方人員可以在土地流轉前對土地進行估價，對于賠償補償方案提出合理建議，并形成規范專業化評估報告交由政府機關部門進行及時公示，定期召開土地流轉聽證會，并積極組織流轉雙方進行協商討論，最終促成雙方達成關于具體賠償方案的共識。

五、結語

新時代下“三權分置”土地改革實行新政策，農民掌握更多權利，農村土地在流轉過程中再現活力，但土地流轉糾紛仍然老問題頻發，歸根到底是因為土地歷史變更問題復雜，土地權屬不清，以及當下土地流轉程序不規范。對此，當前迫切需要一套以確權登記為核心的解決機制來指導解決農村土地流轉問題，有針對性的有效預防土地流轉糾紛的發生，保障農民的合法權益，助力健全土地流轉市場。