探析執法部門對獨狼恐怖主義的治理*
——以美國和澳大利亞為例

趙鵬榮

江蘇警官學院，江蘇 南京 210031

2017年英國倫敦芬斯伯里公園區倫敦橋恐怖襲擊，2014年加拿大議會襲擊事件，2013年波士頓馬拉松爆炸事件……，全球恐怖襲擊事件不斷發生。恐怖主義襲擊份子主要由恐怖主義組織進行培訓，資助和派遣，但近年來小規模的獨狼恐怖主義事件呈現上升趨勢。獨狼恐怖主義行為是指襲擊份子受到現有恐怖主義組織的意識形態影響或任務的激勵，獨自實施恐怖行為。

一、獨狼恐怖主義

“獨狼恐怖主義”，也稱為“自由恐怖主義”或“個人恐怖主義”，目前并沒有能被普遍接受的定義。獨狼恐怖主義行為是由不屬于恐怖組織或國家機構的單獨個體實施的，其策略，計劃和行動的實施都是在沒有直接指揮和控制的情況下進行的。因而實施的恐怖襲擊突發性強，防范難度大，引起了各國執法部門的高度警覺和重視。Bakker和deGraaf指出，獨狼“包括各種各樣的暴力極端分子、宗教狂熱分子、環境和動物權利極端分子、白人至上主義者和圣戰分子”。

二、美國執法部門對獨狼恐怖主義采取的措施

“9.11”事件之后，反恐成為美國公共政策的首要任務。政府調查人員根據情報和信息挫敗了許多恐怖主義陰謀。但是，恐怖主義依然存在，獨狼恐怖分子襲擊事件呈明顯上升趨勢。獨狼恐怖襲擊在極端主義和持不同政見的運動中的頻率越來越高，成為恐怖主義和叛亂的戰術手段，前景令人擔憂。此外，“新媒體”的興起和新技術為恐怖分子所使用，使其力量倍增，某些獨狼恐怖分子還裝備大規模殺傷性武器(WMD)，有可能造成更大的混亂。為此，美國執法部門的應對措施如下：

(一)立法

美國政府2001年出臺《美國愛國者法案》，授權執法和情報機構收集和分享更多的公民信息。2003年的《加強國內安全法案》賦予執法當局超越2001年《美國愛國者法案》所規定的更大的權限。此外，根據1978年《國外情報監視法》執法部門必須出示相當的證據，證明個人是否代表外國勢力行事，但是《加強國內安全法案》改變了這條規定，把涉嫌恐怖主義的所有人包括在內，不管他們是否隸屬于外國勢力或恐怖組織。同樣，2004年《情報改革與恐怖主義預防法案》載有一項針對“獨狼恐怖分子”規定，便于對同情國際恐怖主義集團的宗旨，針對不是正式隸屬的個人，或可以證明與國際恐怖主義集團有聯系的個人進行監督。

(二)社區參與計劃

為了減輕獨狼恐怖主義的風險，美國政府著手開展社區參與計劃。早在20世紀90年代末，聯邦調查局開始與民兵組織開展外聯計劃，以增加合作，緩解雙方的疑慮。2011年，美國白宮發表了題為“授權當地合作伙伴，防止美國暴力極端主義”的文件。文件呼吁社區參與，對付政治極端主義的威脅。通過建立社區伙伴關系，可以減少恐怖主義的威脅。任何涉及激進化和暴力威脅的信息都可以提供給社區團體和組織。

(三)情報

美國執法部門抓捕恐怖分子的重要手段之一是從線人處獲得情報。由于參與恐怖主義陰謀的獨狼恐怖分子人數較少，通過電話或互聯網交換信息的機會和時間就會減少，因而給執法部門造成不小的挑戰。執法部門必須隨時跟進獨狼恐怖分子的激進化進程，注意容易受到恐怖主義思想蠱惑的人員，看誰可能成為恐怖分子。為加強信息共享，美國司法部和國土安全部開展了“建立信任社區倡議”，促進警察機構，融合中心和社區之間的更多合作。為這些社區提供宣傳教育計劃，并鼓勵人們提供潛在的恐怖主義陰謀的信息。

(四)網絡

有觀點認為Twitter這樣的在線論壇為恐怖主義提供了支持，是罪魁禍首。某些激進的論壇用戶可以擁有多個虛假身份，進行身份轉換，網站管理員對網上發布的威脅往往反應滯后緩慢，執法部門也很難追蹤。執法部門對付獨狼恐怖主義威脅的最有效的方法，也許就是利用包括YouTube和類似平臺在內的新媒體來張貼視頻，進行宣傳，改善公共關系。在技術方面，打擊網絡極端主義的一項創新舉措是某個正在研發的軟件程序，它允許美國軍方通過使用虛假的在線身份暗中控制社交媒體網站。

三、澳大利亞執法部門對獨狼恐怖主義采取的措施

澳大利亞執法和情報機構發現，識別和追蹤不同動機的獨狼恐怖分子時也面臨著許多令人擔憂的問題，執法調查變得相當復雜。澳大利亞執法部門重視和著手改善的方面是：

(一)避免執法偏見

獨狼恐怖分子來自不同的社會經濟和文化背景，但執法部門一直以來更多關注受宗教意識形態影響的恐怖分子。澳大利亞聯邦文件《反恐白皮書：保護澳大利亞，保護我們的社區》中指出：當今對澳大利亞利益構成威脅的恐怖分子，是對伊斯蘭教進行歪曲和好戰的人們，他們要求以暴力作為對不滿情緒的回應。由此，澳大利亞警察和情報部門的工作安排，以及情報主導和協調的預防措施，一般都集中于受宗教意識形態影響的恐怖分子，從而導致在偵查發現中“產生偏見”，忽略了具有其他類型的思想動機的獨狼恐怖分子，使他們成功隱匿起來。

(二)加強互聯網監控

移動電話和互聯網上無限量的信息，給執法人員識別和監控工作造成困難。并且恐怖分子還可以利用通信技術的發展輕松計劃和實施針對多個地理目標的恐怖攻擊。

(三)處理與媒體的關系

2011，挪威人Anders Behring Breivik在挪威政府辦公大樓前引爆威力巨大的汽車炸彈，又在首都奧斯陸以西40公里的于特島槍殺參加挪威工黨青年團夏令營的人群，共造成77人死亡，300多人受傷。此人利用審判的契機來盡可能地分享和宣傳他的思想立場。恐怖分子利用媒體的關注確保他們的信息得到傳播。執法部門必須正確處理與媒體之間的關系，保證其正常警務調查活動不會受到媒體和新聞自由的干擾，對社會公眾保持信息公開透明，準許社會公眾對執法人員的自由裁量權的使用進行監督。

(四)加強執法機構間的信息分享

執法和情報機構必須具備無縫對接信息和處理數據的能力，以確保發現和識別可能的獨狼恐怖分子。澳大利亞聯邦采取機構分層方法，通過比例和問責回應的方式來識別和調查感知的威脅。聯邦警察局收集犯罪證據信息，安全情報組織收集威脅澳大利亞的國家和國際安全利益的情報信息。

(五)注重發揮社區的作用

社區公眾在公共場所與獨狼恐怖分子有所交集，往往能夠更好地發現異常，識別有問題人員。自2001年以來，澳大利亞執法和情報部門和社區之間就一直保持合作的關系，進行統一協商。

四、對我國執法部門的啟發

我國2016年施行的《中華人民共和國反恐怖主義法》并未設有反獨狼恐怖襲擊的條款，希望未來在我國刑事立法和反恐怖主義法中能有所增設。同時，面對國際獨狼恐怖襲擊的嚴重威脅，借鑒美國和澳大利亞執法部門的經驗和工作的重點，我國的網監部門應做好對互聯網絡各社交媒體和平臺的監控工作；情報部門要善于發現有價值的線索，并利用大數據分析獨恐分子的網絡行為軌跡；社區警務人員應該調動社區的人力資源，將獨狼恐怖分子的異常行為和行為軌跡納入社區警務線索收集的范圍。