淺析檢察機關對行政違法行為的監督

李林麗

河南檢察職業學院，河南 鄭州 451191

行政權涉及范圍十分廣泛，與人民群眾的關系也最為密切，隨著市場經濟的不斷發展，行政權有進一步擴張的趨勢。因行政行為違法而侵害行政相對人的權益的現象時有發生，這不僅不利于對公民權利的保護，也嚴重干擾了社會秩序。檢察機關作為國家法律監督機關，應該對行政違法行為進行監督。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”《決定》首次肯定確認了檢察機關對行政違法行為的監督，對實踐中檢察機關開展這一項工作起到了重要的促進作用。

一、檢察機關對行政違法行為監督的理論依據

權力的擴張性的特點在行政權中體現的十分突出。隨著社會的發展，行政權在社會生活中起著越來越重要的作用，和人民群眾的生活密切關聯。因此，有必要對行政權進行合法有效的監督。①目前來說，對行政權的監督制約路徑主要有民眾和媒體的監督，行政復議和行政訴訟，人大及其常委會的監督，監察機關的監督，檢察機關的法律監督。其中，檢察機關的法律監督是以公共權力制約公共權力的一種實現形式，意圖促進行政權在規范和制度中運行。

我國《憲法》第129條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。在一些法律法規中我們也可以看到相應的規定。《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》第一百一十二條第四項規定：“有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的，人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議。”《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定了對于危害國家利益或者社會公共利益的行政違法行為，檢察機關可以提起公益訴訟。

二、檢察機關對行政違法行為的監督存在的問題

(一)監督范圍不明確

檢察機關對行政違法行為的監督涉及到生態環境和資源保護領域和食品安全領域等多種領域。目前尚沒有法律具體界定檢察機關對行政違法行為監督的范圍，各個地區在探索實踐中情形各異，從立法上完善行政違法行為監督范圍是亟待解決的問題。②

(二)檢察建議剛性不足

現行法律未對檢察建議的執行效力作出明確規定，個別單位對檢察建議不積極采納、落實，虛于應付。而且行政執法部門不落實檢察建議也沒有相應的懲戒措施。檢察建議作為主要的監督方式之一，卻出現了監督剛性不足的問題。

(三)調查核實權運用不足

在2015年12月通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》里曾規定了檢察機關在辦理公益訴訟案件時行使調查核實權的方式，《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》也規定了在民事訴訟監督中檢察機關行使調查核實權適用哪些具體情形。檢察機關在對行政違法行為進行監督的過程中，必然會涉及到調查核實權的行使。現有法律對于檢察機關行政執法監督中的調查核實權沒有明確規定，在現實中這項權力也很難被充分運用。

(四)案件來源單一，監督領域過于集中

很多群眾不知道可以通過檢察機關對行政違法行為進行監督，通過群眾主動反映而獲取監督線索的情況非常少。在檢察機關內部，也尚未形成對線索發現、移送的協作、配合機制，導致行政違法行為線索遺漏于各個部門。③目前檢察機關的監督大多針對環境保護問題，而較少涉及醫療衛生、食品藥品安全等領域，近些年來這些領域問題多發，值得引起關注。

(五)民行部門人員少，工作開展難度大

我們現在還是施行的是最初建立民行部門的編制，法院每年審結大量民事行政案件，而基層院民行部門人員較少，既要做好針對審判卷宗的抗訴、再審工作，也要監督法院執行部門的案件，分身乏術，對行政違法行為的監督就很難投入太多精力。

(六)行政執法監督占考核比重不大

在民行考評中，對抗訴和再審工作比較重視，占考核比重較大，而行政執法案件占比重比較低。如上所述，民行部門針對案多人少的現狀，在考核任務的壓力下，總要有所取舍，對行政執法監督工作重視不夠也就在情理之中了。

三、完善行政違法行為檢察監督制度的建議

(一)從立法上明確檢察機關對行政違法行為監督的范圍、方式和程序

1、為了解決實踐中各地監督范圍不一致的問題，應以法律的形式統一檢察機關對行政違法行為的監督范圍

檢察機關應對行政機關違法作為和不作為的行為進行監督。一定范圍內的抽象行政行為也應被列入監督范圍之中。同時，還應突出檢察機關當前監督的重點領域。

2、在監督方式上，把訴訟方式和非訴訟方式相結合，充分發揮檢察機關的監督職能

訴訟僅能在個案中實現對公共利益的保護，容易出現碎片化的問題，難以在全局上對行政權運行形成影響。因此，還需要以非訴訟方式充分發揮檢察機關對行政執法行為的法律監督作用，形成訴訟方式和非訴訟方式相結合的監督體系。④

具體而言，檢察機關對行政違法行為的監督主要有以下幾種方式。

(1)發出檢察建議。檢察機關發現行政主體在執法活動中存在問題的，可以向其發出檢察建議，要求行政主體依法履行職責，糾正違法行政行為。

(2)對法院裁判的行政案件提出抗訴。對于行政違法行為，假若審判機關沒有合法合理地進行裁判，使行政相對人受到侵害的利益未能得到救濟，那么檢察機關的抗訴則能通過對法院審判權的監督實現對違法行政行為的監督。所以，檢察機關在行政案件中提起抗訴也是其對于行政執法行為的一種監督。

(3)支持起訴。當行政主體的行政執法行為侵害國家利益、社會公共利益時，檢察機關支持當事人向法院提起民事、行政訴訟，這也是檢察機關行使法律監督的一種形式。

(4)發出糾正違法的通知書。檢察機關在辦案過程中，如果發現偵查、審判、執行等活動存在違法行為，可依法向有關機關發出糾正違法意見的書面通知。

(5)提起公益訴訟。檢察機關對嚴重侵害公共利益的行政違法作為和不作為行為，可以提起公益訴訟，這是人民檢察院履行法律監督職能的重要方式。

(6)移交職務犯罪現索。職務犯罪是最為嚴重的行政違法行為。檢察機關工作人員在履行職責過程中發現涉嫌犯罪的行為，應及時將犯罪現索及相關材料移送有關部門。

3、明確檢察機關對行政違法行為監督的程序

在程序啟動上，可以分為依職權啟動和依當事人申請啟動。在程序啟動后，大體來說，各種監督方式還應遵循一般程序：一是立案審查；二是調查核實。調查核實過程中，應當制作調查筆錄，對有無違法行為以及違法行為情節輕重的各種證據材料都應當收集。三是審查決定，督促糾正。檢察機關對行政行為的合法性進行審查后，依法做出相關處理決定，采取發出檢察建議或糾正違法通知書、提起公益訴訟等方式進行監督。⑤四是跟蹤反饋。在發出檢察建議后，應當向行政機關說明理由，增進理解和支持，并要求其將落實情況在一定期限內進行反饋。

4、靈活檢察建議的形式，提升檢察建議的剛性

現有的實際情況是民行部門人員配備不足而行政執法監督工作任務重，所以針對一些影響較小的輕微違法行為，可以先對行政機關進行口頭建議，如果他們接受并積極改正，就可以不進行繁瑣的文書檢察建議程序。針對一些實體違法或者嚴重程序違法的情形，要及時發送文書檢察建議予以糾正。

法律應明確書面檢察建議的執行力和對于行政主體不落實檢察建議的懲戒措施，提升檢察建議的剛性。

(二)探索運用行政調查核實權

進一步明確調查核實權的適用范圍和運行程序，細化調查核實方法，建立調查核實權的保障機制，使調查核實權在實踐中具有可操作性。

(三)變被動為主動，積極履行監督職責

行政執法案件涉及面廣，但是來申請監督的很少，主要是因為群眾對民行工作的不了解。一方面我們要擴大宣傳，讓群眾了解這項工作；另一方面檢察機關要積極履行監督職責，變被動為主動，針對群眾關心的食品藥品安全、環境污染以及衛生預防等領域進行重點監督。

(四)建立科學合理的考評機制，培養民行部門法律人才

科學的考核評價機制對于檢察機關的辦案工作起著重要的促進激勵作用。民行部門人少案多，行政執法監督考核占分比重小，為了評優爭先很容易忽視開展此項工作。而在實踐中評比很大程度是數字的競爭，重數量而忽視質量會導致檢察建議等法律文書的質量無法保證。因此，我們需要與時俱進修訂完善考評制度，在對民行部門抗訴和再審工作重視的同時也應重視對行政執法的監督工作，實現協調發展。

針對民行部門案多人少的問題，也應采取措施，充實人才隊伍，比如通過集中學習培訓的方式提高干警的法律素養、豐富法律基礎知識，重視人才的選拔和培養等。

(五)建立各個基層檢察院案件交流制度

在市級檢察機關的統一召集下，可以組織各個基層檢察院定期對行政執法監督的經驗進行交流溝通，總結行政執法監督方法和經驗，逐步形成針對行政執法行為的各項規章制度，讓對行政部門執法的監督成為檢察系統一道最亮的風景。

四、結語

檢察機關對行政違法行為進行監督，表明檢察機關的法律監督不僅僅是訴訟監督，還包括訴訟之外的監督。我們對這一制度的構建和完善進行探索，能夠實現對行政權的合理制約，優化檢察權配置，保障社會公共利益。這也豐富了新時代檢察權的內涵。

[ 注 釋 ]

①山東省青州市人民檢察院課題組.行政違法行為檢察監督的路徑選擇及程序設計.濰坊工程職業學院學報，2017，30(6).

②鄒煥聰，沈衛華.行政違法行為的檢察監督范圍探析.山西警察學院學報，2018(1).

③孫坐堂，陶艷華.行政違法行為檢察監督工作理論與實踐研究.法制與社會，2018(5).

④張本才.新時代檢察機關法律監督的新內涵-以上海檢察實踐為視角.第十四屆國家高級檢察官論壇論文集.

⑤姜明安.完善立法，推進檢察機關對行政違法行為的監督.檢察日報，2016.3.