論行政規范性文件司法審查強度

李邱平

南京航空航天大學，江蘇 南京 210000

所謂審查強度，是指在已經確定了審查范圍之后，“法院如何看待行政機關在行政程序中作出的認定，能否以自己的判斷來代替行政機關的判斷，這種司法對行政行為干預的縱深范圍稱為司法審查的強度”。

一、能否審查合理性？

審查強度的主要表現形式之一是合法性審查與合理性審查。合法性審查強度下，法院就行政行為是否符合制定法進行判斷并作出裁判；合理性審查則以合法為前提，對行政裁量權加以控制和約束。

《行政訴訟法》第53條、第63條對于附帶審查強度的表述是一致的，即“是否合法”。但不能據此認為附帶審查強度僅限于合法性，需要以體系解釋方法對《行政訴訟法》的規定加以分析。對于具體行政行為，《行政訴訟法》確立的是以合法性為原則、以合理性為例外的審查強度原則。《行政訴訟法》總則第6條宣示了“合法性審查原則”。“人民法院只對行政行為是否合法進行審查，一般不對行政行為是否合理進行審查”。但是面對行政權的日益擴張，為了更好地保護行政相對人權益，“行政訴訟制度逐步向加強對于行政自由裁量的監督和制約方向發展，再堅持合法性審查原則前提下，對合法性原則的內涵作了擴大解釋，將行政機關濫用自由裁量權而導致的明顯不當的行政行為也作為違法行為”。但是全面的合理性審查是偏離行政訴訟制度定位和實際情況的，從立法機關觀點看來，對于合法性原則的例外情形不能作過寬理解，只有“表面上合法但實質極度不合理”、“被訴行政行為結果的畸輕畸重”等情形才能認定為不合理。

在對附帶審查的強度問題沒有明確的立法或司法解釋的現狀下，可以將對具體行政行為的合法性強度類推地適用于此。至于規范性文件的明顯不合理的具體情形，需要留待司法的實踐去探索總結。

二、能否審查程序合法性？

在以合法性審查為原則、合理性審查為例外的標準下，合法性審查的基本內容包括權限合法性、內容合法性與程序合法性三個方面。對于權限合法性和內容合法性的審查應無疑義，但對于是否審查規范性文件的程序合法性存在不同認識。學者對于程序合法性審查的疑慮有其合理性。其一，我國并沒有統一的行政程序法，《規章制定程序條例》僅規定了“依法不具有規章制定權的縣級以上地方人民政府制定、發布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規定的程序執行。”其二，各級地方、各行政部門的規定混亂不一，依據統計，“截至2015年7月份，中國大陸31個省、自治區和直轄市中部分省級人大常委會和全部省級政府以及部分國務院部門都制定了關于規范性文件備案審查或管理的地方性法規、規章或規范性文件，但對制定程序的具體制度設計及其效力的規定很不統一”。

上述程序合法性審查困難是客觀存在的，但不能因此放棄程序合法性審查，至少應當對其采取一種低強度的審查。第一，對規范性文件制定程序的合法性加以審查是正當程序原則的要求。這種要求是行政法的一項基本原則，不因抽象行政行為和具體行政行為的劃分而有所區別。依法行政包括實體正義和程序正義。行政機關作出行政行為不僅要結果正確，還要程序合法。其二，程序合法性審查具有現實的可操作性。一方面，《行政訴訟》關于具體行政行為程序合法性的規定可以成為參照。該法第70條第3款將“違反法定程序”規定為撤銷判決情形之一。具體行政行為違反法定程序而確認其違法，這在學理上和司法裁判中是沒有爭議的。另一方面，地方立法和部門立法為程序審查提供了法律依據。雖然缺乏統一的法律規定，但這些地方性法規、規章同樣具有法律效力，人民法院仍然可以、也應當據此依法裁判。其三，對程序合法性的審查要求目前不宜過于嚴格。《行政訴訟法》維持了違反法定程序屬于撤銷情形的原則性規定，同時又規定在程序輕微違法的情況下對原告權利不產生實際影響的，作出確認違法判決。在行政法中有必要樹立程序觀念，但也要考慮實際效果和行政成本，處理好程序正義和行政效能、公共利益之間的平衡。一個總的原則是，那些足以對相對人的權利義務產生實際影響的程序違法行為，應當納入合法性審查的視野內。

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