基層調解制度運行現狀研究
——以住宅小區糾紛調解為例

傅 莉 陳梓忱 黃子鳴 李雙雙 潘萌萌 孫振洋 王增祎 王 琦

煙臺大學法學院，山東 煙臺 264005

一、基層調解的運行現狀

現行法律中，《中華人民共和國物權法》，《物業業管理條例》，以及相關的司法解釋，都對業主成員權的權利內容進行了詳盡規定。但是，從實踐中來看，因為法律規定的權利過于抽象，實踐中無論是部分客體規制的缺失還是部分規定缺乏可操作性，以及種種實際情況表明，現行法律規制與其實際執行的效果的已大相徑庭，遠遠沒有達到最初的立法目的。

人民調解制度是一項具有中國特色的法律制度，是儒家“和”文化的產物。人民調解作為解決糾紛的一種方式，在訴訟量急劇上升的現代中國越來越受到重視，它的運作順應了我國的傳統文化，也較好地體現了“本土資源”優勢。為了完善人民調解制度，規范人民調解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩定，全國人大常委會于2010年通過《人民調解法》，對人民調解制度的一系列基礎問題都做了具體的規制，使其進一步得到完善。人民調解制度在許多現實問題上發揮了很大的作用，但我們也看到了其種種不足，如調解方式隨意性大，缺乏嚴格的程序規范；調解員文化程度參差不齊，影響調解質量與效率；調解人員隊伍不穩定等。可見人民調解制度還需要不斷完善。

二、煙臺地區調研情況

在此前筆者團隊成員對于煙臺市開發區法院的調研中，法院采用庭前調解的方式，逐戶走訪欠交物業費的業主，一天只能走訪十幾戶，效率極低。許多業主在法院工作人員入戶協調物業費時，也十分配合，表示愿意將拖欠的物業費補齊。由此可見，只要在業主與物業之間架起溝通的橋梁，許多問題即可有效解決。因此，倡導建立業主委員會，發揮業主委員會在糾紛調解方面的優勢作用，使業主委員會成為業主與物業公司進行溝通的橋梁，是實現業主成員權保障的重要方式。

在筆者走訪的一系列住宅小區中，幾乎都沒有業主委員會的影子，即使有也形同虛設，沒有發揮其實際的作用，而其大部分職責都被居委會等機構給承擔。業主委員會作為業主行使權利的集體性代表機構，其作用和重要性不言而喻。相比起煙臺等地的業委會的形同虛設，南方城市如貴陽、長沙等地的業委會不僅有自己的完善的配套設施，自己的運行規則，更是受到了政府、物業、開發商等的一致支持。也因為此原因，該些地區的基層法院，受理的物業糾紛案件少子又少，大部分相似案件，都在調解階段就已解決。

三、基層調解制度在住宅小區糾紛問題中的發展困境

在實地走訪煙臺三個市區將近十個住宅小區后，我們發現，基層調解制度的難以推進，存在諸多方面的原因，如業主缺少熱情、基層調解制度本身的應用困境等：

(一)使業主缺少熱情的原因

1.業委會選舉制度的僵化和落后：煙臺等地業委會選舉和決策程序中出現的開發商等占領投票的大頭而妨礙業主成員權的行使，是導致業主缺失參與熱情的首要原因。

2.救濟途徑的多樣化：救濟途徑的多樣化也是大部分業主不選擇業委會的一個重要原因。面對糾紛，大部分業主首選的是居委會的調解，或者是設于派出所的人民調解室進行協商，這類機構在群眾中享有較高的威信。如該類協商仍解決不了，業主進一步則會選擇派出所民警或者法院調解員等的調解協商，畢竟他們更具有權威。

3.傳統思想的影響：受我們傳統文化中一直流傳的“家丑不可外揚”等思想的影響，大部分業主并不認為糾紛應該弄的人盡皆知，而是選擇盡可能的低調的解決而不伸張。大部分業主出現糾紛時，都是盡可能的選擇低調的方式去解決，業委會這種公開解決的方式，顯然不是業主們的第一選擇。

(二)人民調解制度的應用困境

1.人民調解制度運行情況有待加強

在受訪的基層調解人員中，大都認為人民調解工作繁忙，事情瑣碎，運行情況較為良好。但在筆者團隊的問卷調查中卻顯示接近半數的業主對于居委會及業委會的調解工作并不滿意，認為并不能有效解決自己的問題。可見調解工作人員并不能充分衡量糾紛雙方的利益，達成雙方滿意的調解結果。

2.基層調解制度執行存在困難

由于調解本身并不存在強制力，因此糾紛雙方雖

然一時達成調解協議，但極易出現反悔情況。雖說近年來，各基層法院開始實行了新的調解協議執行方法，在法院調解崗位上達成調解意見的雙方可以立即簽訂調解協議，調解協議具有法律效力，可以即時履行。但實踐中還是存在當事人拒絕執行調解協議的情況，尤其是出現在基層調解機構進行調解工作時。

四、基層調解制度在住宅小區糾紛問題中的完善措施

對以上反映出的系列問題，基于實踐總結出的經驗和教訓，筆者團隊提出以下幾點可以進一步完善基層調解制度的措施：

(一)法院主動對基層調解機構調解成果進行法律確認

使基層調解機構出具的調解書具備法律效力，使其從普通的調解文書變成需承擔違約責任的法律文書，提高其違約成本，最大限度的降低人民調解的反悔率，提高人民調解的成功率和處理物業糾紛效率。

(二)擴大基層人民調解機構同派出所、基層法院的聯系

嘗試建立一些新型的合作關系，公權力部門嘗試下放部分調解職能，或者允許基層調解機構的掛靠。同法院的相關機構建立一個長效的聯系，為法院及時的提供相關物業糾紛的資料，最大限度的提高法院的執行調解的效率。同時法院也應當將部分案件的訴前調解工作下放到基層，使人民調解制度在實質上分級進行，這樣可以讓一些小型糾紛在基層得到解決，同時也可以增強基層調解機構的公信力，提高調解的效率，利于基層調解機構主動開展工作。

(三)進一步推廣新型基層人民調解制度

進一步推廣煙臺市芝罘區法院所施行的訴前調解制度，令法院專設一個部門來進行調解工作，由法院的專職人員配合人民調解員來進行工作的開展，這樣不僅可以高效的將調解結果法律化，更提高了調解的權威性，進而大大提高調解的效率，降低調解的反悔率。

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