關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房合同效力及糾紛的相關(guān)問題分析

孫曙光

浙江陽明律師事務所，浙江 寧波 315400

一、小產(chǎn)權(quán)房買賣合同概述

(一)小產(chǎn)權(quán)房的概念

一提到小產(chǎn)權(quán)房，生活中大多數(shù)人都有一種概括性認識，簡單來說就是用農(nóng)村集體土地建設的商品房，沒有國家頒發(fā)的所有權(quán)證書。關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房，目前在立法上沒有明確的概念界定，而國家建設部門在發(fā)布的小產(chǎn)權(quán)房購買風險的文件中定義了小產(chǎn)權(quán)房，筆者認為對其概念應當從其本質(zhì)屬性進行解讀：

首先，小產(chǎn)權(quán)房所使用的土地是農(nóng)村集體土地，按照我國現(xiàn)有土地制度，集體土地雖然名義上歸集體所有，但是其所有權(quán)權(quán)益內(nèi)容不完整，同時集體土地的用途被嚴格限制，建設房屋更是需要履行審批等手續(xù)，小產(chǎn)權(quán)房是沒有履行審批手續(xù)就建設的房屋，沒有向國家繳納過土地出讓金等各種手續(xù)費，所以在土地使用上就是違法的。

其次，小產(chǎn)權(quán)房沒有國家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村一級政府部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明文件，不能進行合法產(chǎn)權(quán)登記，而按照物權(quán)法規(guī)定沒有登記的物權(quán)從設立到變更都不產(chǎn)生物權(quán)法律效力，基于此小產(chǎn)權(quán)房合同效力也是缺乏依據(jù)的。

(二)小產(chǎn)權(quán)房的特點

小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場中以特殊形式存在，其特點也是非常明顯的，以下筆者從三個方面進行分析：

第一，小產(chǎn)權(quán)房所使用土地權(quán)利內(nèi)容具有特殊性，小產(chǎn)權(quán)房是用集體土地建設的，集體對土地所擁有的所有權(quán)在權(quán)利內(nèi)容上是不完整的，主要是指集體及成員只擁有使用權(quán)、收益權(quán)，但是不能進行處分，這與國有土地能夠處分權(quán)利存在本質(zhì)區(qū)別，雖然集體所有是對集體成員的一種福利但是也形成了權(quán)益上的限制。

第二，小產(chǎn)權(quán)房合同關(guān)系當事人簡單，購房者都是城鎮(zhèn)居民，有的是從開發(fā)商中購得，也有的是從村集體或者村集體組織成員手中購得，在有開發(fā)商參與下的買賣，商業(yè)目的明顯，但是在主體資格上不適格，因為沒有按照審判程序取得權(quán)利。

第三，小產(chǎn)權(quán)房具有價格上的明顯獨特性，在任何一個地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房都比當?shù)厣唐贩績r格低得多，這也是小產(chǎn)權(quán)房買賣吸引人最主要原因。上文提到小產(chǎn)權(quán)房所使用土地沒有經(jīng)過審批和繳納土地出讓金，只有建筑成本所以在售價上也較低，所以很多購房者明知有瑕疵和風險也愿意接受。

(三)小產(chǎn)權(quán)房買賣產(chǎn)生的原因

近年來國家城建部門不但發(fā)布了購買小產(chǎn)權(quán)房風險提示，也在不斷開展對小產(chǎn)權(quán)房的清理行動，但是在現(xiàn)實生活中小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量不減反增，小產(chǎn)權(quán)房交易市場也依然火熱，究其原因，小產(chǎn)權(quán)房房價較低，這是吸引許多購房者購買的直接原因，但是最根本的原因還是城鄉(xiāng)土地制度存在不公平，將土地分為國有和集體，表面上集體擁有所有權(quán)是一種福利但是由于權(quán)力內(nèi)容不完整不能實現(xiàn)權(quán)益價值，在巨大商業(yè)價值誘惑下出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房建設的現(xiàn)象。此外，現(xiàn)行立法對小產(chǎn)權(quán)房缺乏明確系統(tǒng)的規(guī)定，使得許多購房者存在僥幸心理，認為雙方自愿完成的交易會受到法律保護。

二、小產(chǎn)權(quán)房合同效力的理論分析

小產(chǎn)權(quán)房雖然作為交易雙方都明知存在違法性，但交易中仍然都會簽訂買賣合同，此種情況下簽訂的合同是否有效，理論上存在很大爭議，以下筆者將兩種觀點進行對比分析。

(一)合同無效論

當前理論界大多數(shù)學者都認為小產(chǎn)權(quán)房合同應當是無效的，理由有三：一是小產(chǎn)權(quán)房合同當事人存在著主體資格上的不適格，無論是否有開發(fā)商參與，賣方都是村集體組織或者集體組織成員，買方都是非本集體組織成員，包括城鎮(zhèn)居民或者其他集體組織成員，雖然房屋屬于個人，但是地隨房走使得宅基地也會發(fā)生轉(zhuǎn)讓，宅基地是本集體成員的福利，對于非本集體組織成員來說都沒有資格；二是合同內(nèi)容違法，小產(chǎn)權(quán)房合同內(nèi)容是對包含農(nóng)村集體所有土地的房屋整體權(quán)利轉(zhuǎn)讓，雖然合同表面上與商品房買賣合同無異，但是無法辦理產(chǎn)權(quán)登記，因為本集體組織成員轉(zhuǎn)讓房屋及宅基地，對于其宅基地沒有處分權(quán)，所以其買賣行為無論是從合同法還是從物權(quán)法都沒有權(quán)利依據(jù)，是違法行為，尤其是開發(fā)商介入的，開發(fā)商沒有辦理審批手續(xù)就建設房屋，違反了國家關(guān)于商品房開發(fā)建設的強制性規(guī)定；三是違反了國家政策，在民事領(lǐng)域，民事行為要符合法律規(guī)定，法律沒有規(guī)定的應當符合國家政策，小產(chǎn)權(quán)房問題正屬于這種情況，立法沒有對小產(chǎn)權(quán)房問題作出規(guī)定，就應當按照政策來管理，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房，國務院出臺了多項政策規(guī)定，明令禁止小產(chǎn)權(quán)房買賣，因此對于小產(chǎn)權(quán)房買賣合同由于違反政策也應當認定無效。

(二)合同有效論

有人認為小產(chǎn)權(quán)房買賣合同是有效合同，主要認為法律沒有禁止小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)讓，法律沒有禁止就表示許可。從小產(chǎn)權(quán)房合同當事人角度來看，雙方自愿達成一致完成交易，即使沒有進行產(chǎn)權(quán)登記，也只是不能產(chǎn)生對外效力，同時對于房屋買賣合同也應當按照合同法來認定，只要符合合同法規(guī)定的合同要件就應當是有效的，至于買賣合同標的房屋是否能夠完成交付、轉(zhuǎn)移等物權(quán)變動并不影響合同效力，只是影響能否履行的后果。按照合同法第52條無效合同條款來看小產(chǎn)權(quán)房合同效力也應當是有效的，因為52條規(guī)定的是只有違反法律、行政法律強制性規(guī)定的才能認定合同無效，但是小產(chǎn)權(quán)房合同在當前來看，違反的只是國務院的決定、意見、通知等，而不是法律和行政法規(guī)強制性規(guī)定，所以不能據(jù)此認定小產(chǎn)權(quán)房合同無效。

三、小產(chǎn)權(quán)房合同效力糾紛的司法實踐困境

小產(chǎn)權(quán)房合同引發(fā)的糾紛在司法實務中越來越多，社會對此類糾紛也十分關(guān)注，以下筆者將司法實踐中的處理做法以及存在困境進行分析介紹。

(一)司法實務處理小產(chǎn)權(quán)房合同糾紛的做法

小產(chǎn)權(quán)房從建設到買賣其過程存在著諸多瑕疵，關(guān)于合同效力理論上也存在不同的態(tài)度，各地法院在處理此類糾紛上也有不同的做法，造成了司法混亂，也引發(fā)了人們對小產(chǎn)權(quán)房合同糾紛的疑惑，也對法律權(quán)威產(chǎn)生了質(zhì)疑。從最早北京畫家村小產(chǎn)權(quán)房案件開始，對小產(chǎn)權(quán)房合同認定了無效，在司法實踐中起到了指導性作用，此后各地法院判決了大量小產(chǎn)權(quán)房合同無效案件，但是2013年北京門頭溝地區(qū)又判決了一起認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同有效的案件，在司法實務界和社會都引起了激烈反響，同時期各地也有認定小產(chǎn)權(quán)房合同有效的案件出現(xiàn)。筆者認為產(chǎn)生這樣問題主要就在于缺乏立法明確規(guī)定，這也形成了小產(chǎn)權(quán)房糾紛處理的司法困境。

(二)小產(chǎn)權(quán)房合同效力認定的司法困境

小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力與合同本身的內(nèi)容、與法律、政策等都有很大關(guān)系，因此也十分復雜，尤其是在缺乏專門、系統(tǒng)、完善的法律規(guī)定情況下，司法實務中對小產(chǎn)權(quán)房合同效力的認定沒有統(tǒng)一的依據(jù)和標準，參考各地不同情況、不同法院、不同法官都有可能產(chǎn)生不一樣的理解和認定，不但影響了司法權(quán)威性，也給更多小產(chǎn)權(quán)房交易主體僥幸心理和可乘之機，此類案件數(shù)量也是越來也多，加劇了司法困境。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，小產(chǎn)權(quán)房合同關(guān)系到多方主體利益，包括購房者、集體組織及成員、開發(fā)商以及當?shù)卣加幸欢ǖ睦骊P(guān)聯(lián)，一旦產(chǎn)生糾紛進入司法訴訟程序，法院就承擔著協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的職責，但是法院依據(jù)不同的法律法規(guī)就會產(chǎn)生不同的判決結(jié)果，而司法判決的不一致更容易擴大矛盾。

第二，司法人員對小產(chǎn)權(quán)房合同效力的認定與國家規(guī)定存在不一致，當前司法實踐中對小產(chǎn)權(quán)房合同效力的認定大多數(shù)還是認定為無效，需要注意的是雖然認定無效，但是司法人員還是傾向?qū)彿空呓o予一定保護，即在賠償購房者數(shù)額方面給予一定傾向性保護，但此類判決明顯缺乏法律依據(jù)，也與政策不相符。

第三，小產(chǎn)權(quán)房立法不完善，相關(guān)法律法規(guī)不明確、不系統(tǒng)，立法的滯后性無法給司法機關(guān)審判提供依據(jù)標準，各地最后關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房同類問題形成的判決結(jié)果不同，有的對小產(chǎn)權(quán)房合同認定為有效，有的認為小產(chǎn)權(quán)房合同違反了法律法規(guī)強制性規(guī)定而認定為無效，也有一些地方法院探索出臺指導性意見，但過于籠統(tǒng)，不能從根本上解決司法實務部門中小產(chǎn)權(quán)房合同糾紛問題。

四、解決小產(chǎn)權(quán)房合同效力糾紛的對策

小產(chǎn)權(quán)房合同效力的認定關(guān)系著多方利益，也關(guān)系著小產(chǎn)權(quán)房糾紛的解決，因此我們要從協(xié)調(diào)各方利益角度和維護社會穩(wěn)定出發(fā)，全面考慮我國農(nóng)村集體土地保護，城鄉(xiāng)規(guī)劃等各方面因素，完善相關(guān)制度、政策。

(一)完善土地管理制度

上文提到小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的原因中就有當前城鄉(xiāng)土地制度的二元結(jié)構(gòu)體制，這種體制雖然是對集體組織成員的福利，但是由于無法實現(xiàn)其價值，加之政府對土地使用有嚴格限制，使得農(nóng)村集體土地想要獲得產(chǎn)權(quán)價值優(yōu)勢困難重重。因此筆者認為應當完善土地管理制度，改變農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不完整的現(xiàn)狀，在政府管理下保證耕地紅線，并有計劃循序漸進的建

立以市場和產(chǎn)權(quán)為導向的土地制度，將農(nóng)村集體土地納入到建設用地市場不但有利于增加農(nóng)民收益，也能夠統(tǒng)一規(guī)范建設用地市場，同時也有利于對耕地保護。

(二)具體認定小產(chǎn)權(quán)房合同效力

對于小產(chǎn)權(quán)房合同效力認定不能采取一刀切的方法，要具體問題具體分析，區(qū)別對待，結(jié)合小產(chǎn)權(quán)房買賣簽訂的合同，綜合考慮小產(chǎn)權(quán)房建設所使用的土地性質(zhì)等各方面因素進行合法合理認定：

首先，可以認定有效的小產(chǎn)權(quán)房合同，現(xiàn)實生活中有些農(nóng)民對于其合法所有的房屋應當認定合同有效，因為目前并沒有法律規(guī)定農(nóng)民不得將其宅基地之上房屋賣出給非本集體組織成員的規(guī)定，只規(guī)定了不得再申請宅基地，因此買賣合同效力應當不受影響；還有一些在宅基地上建設的小產(chǎn)權(quán)房是符合規(guī)劃的，此類房屋買賣也應當認定其合同有效，但現(xiàn)實中此類情況較少。

其次，應當認定無效的小產(chǎn)權(quán)房合同，對于占用農(nóng)用地尤其是耕地而建設的小產(chǎn)權(quán)房，危害了國家糧食安全，同時不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，其買賣合同必須認定無效，這是保護耕地的需要。當前各地大量小產(chǎn)權(quán)房都占用的是農(nóng)用地，所以對于大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房合同還是要認定無效。

(三)完善農(nóng)村土地拆遷征地補償制度

小產(chǎn)權(quán)房糾紛很多都是由于面臨拆遷，對于購房者而言在拆遷中由于沒有合法的產(chǎn)權(quán)證明，所以有可能失去房屋同時也無法獲得拆遷補償；對于農(nóng)民來說，如果是將自己宅基地之上房屋賣出，如果被認定為有效合同，則無法在拆遷中獲得補償，利益受損，如果是農(nóng)民購買了小產(chǎn)權(quán)房而沒有進行登記，也不能認定為房屋所有人，拆遷中也不能得到補償。結(jié)合上文所述，對于小產(chǎn)權(quán)房合同效力筆者贊同大多數(shù)都應當認定無效，但是應當平衡好當事人利益，尤其是在征地補償方面，要考慮到拆遷地區(qū)整體市場和不同地理位置存在的價格差異，在完善城鄉(xiāng)土地制度基礎(chǔ)上使農(nóng)村集體土地征收拆遷估價避免與城市產(chǎn)生懸殊差異，在此基礎(chǔ)上在合法合理基礎(chǔ)上對當事人進行調(diào)解，平衡雙方利益。

五、結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房在各地房產(chǎn)市場中都以相對低的價格讓許多購房者愿意承受風險，使得一些開發(fā)商也涌入了小產(chǎn)權(quán)房市場，但是小產(chǎn)權(quán)房合同效力問題經(jīng)常引起各類糾紛，理論界對其有效與否也存在不同認識，司法實務中對于如何解決此類糾紛也沒有統(tǒng)一做法，小產(chǎn)權(quán)房合同效力及糾紛的解決關(guān)系到多方利益，從某種程度上也關(guān)系著社會穩(wěn)定，對該問題的研究具有重要的理論意義和實踐意義。

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