農村村民自治權行使中的法律問題研究

馬啟仁 禹寧寧

西北民族大學法學院，甘肅 蘭州 730030

從現有的理論研究來看，我國村民自治制度大致經歷了三個階段：第一階段：從1980年——1987年村民自治的產生和自治制度的形成；第二階段：1988年《中華人民共和國村委會組織法》的試行和1998年村民自治制度的基本確立；第三階段：1998年《中華人民共和國村委會組織法》的正式施行到現在，村民自治制度正式形成并漸趨完善。我國基層群眾自治實踐取得了顯著發展和進步。但不可否認的是，村民自治權在行使過程中有許多法律問題，如村民自治權是公權力還是私權利的法律定性問題、村民自治權的主體和界限問題以及村民自治權的司法救濟問題等，理論界對于上述問題已有相當的研究，但對于像村民自治權的性質問題一些學者避而不談，從而在解決其他類似問題時缺乏應有的理論和法律依據。因此，有必要對上述問題予以分析和研究，從而提出解決實踐問題的可行性方案。

一、村民自治

根據我國現有的法律和實踐，可以對村民自治做如下定義：“村民自治，是指農村特定的區域內的全體村民，依照憲法和法律的規定，根據民主的原則建立自治組織，確立自治規范，自我管理本區域內的公共事務和公益事業的群眾治理模式。”[1]從立法和實踐來看，村民自治主要涉及村民自我管理、教育、服務監督等方面的權利。村民自治權與村民自治的關系，可以比照民族區域自治權和民族區域自治制度兩者的關系，即村民自治權是村民自治的前提，村民自治制度是村民行使村民自治權的法律保障和有效手段，兩者相輔相成，共同為基層群眾自治性組織服務。

二、村民自治權的法律定性問題

對于村民自治權的法律定性問題，理論界存在很大爭議和分歧，因此也并未形成統一的認識。目前主要形成三種觀點[2]。第一，村民自治權屬于公權力。這種理論建構是比照政府組織而形成的，認為村委會是類似于政府的組織，其地位、性質和職能趨近于政府，受黨和政府的領導，自主管理村內事務。第二，村民自治權屬于私權利。村民自治是全體村民共同治理村內事務，廣大村民可以在行使權利的過程中獲益。而且，這種自治權利不僅來自于憲法和法律的規定，更是廣大村民對于自身權利的讓渡，通過村規、民約等方式，將其自治權交由全體村民民主選舉產生的村委會代替行使，這種權利根源于村民，屬于私權利的范疇。第三種觀點就是村民自治權具有公權力兼私權利的共同屬性。這種觀點認為村民自治權的權力主體是村委會和村民，二者在法律上具有相同的地位。事實上，村委會僅僅是全體村民的權利代位行使者，并不具有法律上的真正權利主體地位，這種將二者等同的觀點是不可行的。

綜上，筆者認為村民自治權應屬于公權力的屬性。村委會是根據《村委會組織法》及相關法律的規定而設立的，受黨的領導和上級政府的指導和監督，在法律規定的權限范圍內行使權力，通過民主決策、共同協商的方式自主管理本村的事務，同時以村務公開、信息透明等方式受廣大村民的監督。

三、村民自治權的法律救濟問題

雖說《村委會組織法》規定了村民自治權的行使規則，但實踐中還是存在村民自治權不規范行使的現象。理論界將此定義為村民自治權的“異化”[3]。其主要表現為兩方面：第一，村民與村民自治組織之間的矛盾，即內部矛盾，主要體現為村民的自治權利和村民自治組織的自治權力間的沖突以及二者的界限問題、村民小組和村民會議與村民自治組織的矛盾問題；第二，村民自治組織與鄉鎮政府間的矛盾，即外部矛盾，集中表現為鄉鎮政府過多的干預村內事務，村民自治權不能得以有效行使。

四、村民自治權的權力主體問題

根據現有的法律規定和實踐來看，村民自治權的主體有村民個體和村民自治組織，自治區權的類型包含個體自治和集體自治。

村民個體作為村民自治權的權力主體無可爭議，廣大村民根據憲法和法律的規定，依法行使其自治權利，包括民主選舉、事務決策、管理村內事務、監督權力的運行等[4]。村民個體可以在法律框架內制定村規民約，通過民主協商和決策的方式，處理村內事務，并就村內治安，糾紛調解等事項進行決策和處理。村民自治權的行使是與村民個體不可分離的，村民自治權應當是屬于村民的一項政治性權利。實踐中對于村民身份的確認有些許爭議，但不管采用何種標準，只要是本村村民，即可享有村民權利，是村民自治權的合法主體。

村民自治組織是村民小組、村民代表會議、村民會議、村民選舉委員會、村民委員會的統稱。這些自治組織代表全體村民行使集體的村民自治權。村民選舉委員會是村民委員會的臨時機構，負責村委會的選舉工作；村民代表會議和村民會議負責制定在法律框架內的村民自治章程和村規民約，對村內的重大事務享有決策權。村民委員會是村內事務的執行機構和對外代表機構，村民小組則是村民委員會的下一級機構，協助村委會開展工作。目前我國《村委會組織法》對村民委員會的產生、職能等做了較為具體的規定，但對于村民自治組織的其他組成部門的規定較少，立法上有待完善。

五、村民自治權完善的幾點建議

(一)明確界定村民自治權的性質和內涵

現有的法律中未對村民自治權的性質做出明確的規定，這種權利性質的模糊性致使村民自治權的行使經常出現矛盾，此外，對于村民自治權的內涵有爭議和規定不全面，這使得權利的界限不明確，有望出臺《中華人民共和國村民自治法》及相關司法解釋對這一問題予以明確規定。

(二)確定、完善村民自治組織的職能

現有的《村委會組織法》對于村民小組、村民會議、村民代表會議、村民選舉委員會的職權、具體產生程序都未做出規定，這種立法的缺陷容易導致這些自治組織間的權力職能劃分不清，在日常運作中難以協調、有序地處理村內事務。基于此，有必要出臺相關司法解釋彌補這一缺陷。

(三)完善村民自治權的救濟途徑

村民自治權在行使過程中容易受到政府行政權力的侵害。村民及村民自治組織可以通過行政救濟和司法救濟的方式維護自己的合法權益[5]。

1.行政救濟

(1)申請行政訴訟。村民和村民自治組織可以向人民法院提起行政訴訟以維護其自治權；

(2)申請行政復議。村民和村民自治組織可以向行政復議機關對于原具體行政行為的合法性和適當性進行審查，糾正違法行為、維護自己的合法權益。

(3)申請行政補償和賠償。對于行政機關的合法行政行為和不合法行政行為使村民權利受侵害時，村民及村民自治組織可申請行政補償或行政賠償。

2.司法救濟

在司法救濟方面，應明確規定政府行政機關干預村民自治的事項和范圍并賦予村民就受侵害事項提起訴訟的訴權，通過訴訟解決自治權的界限問題，從而可以更好的行使其自治權。

[1]翟志光.村民自治司法救濟問題研究[EB/OL].中國選舉與治理網，2003-04-11.

[2]石鳳剛.村民自治權的性質研究綜述[J].法制與社會，2016(6)：170-171.

[3]陳忠禹.村民自治權研究綜述[J].政法學刊，2010(2)：34.

[4]謝明.淺析村民自治權[J].法制與經濟，2008(174)：41.

[5]陳森林.論村民自治權的法律救濟[J].法制與社會，2008(2)：190.