試論我國憲法監督制度的完善

馬驍萌

中南民族大學法學院，湖北 武漢 430074

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的核心精神是“依憲治國、依憲執政”，全面實施憲法成為國家、民眾與政府的基本共識，也成為法治國家建設的關鍵問題。憲法監督是國家治理體系現代化的重要環節。憲法監督的功能在于維護憲法權威性，從而保證憲法的實施、保證統一的憲法秩序。從國家權力和公民權利的角度來說，憲法監督有利于協調國家機關之間的關系，保障公民的基本權利和自由，防止“多數人”的暴政。憲法監督的對象主要是國家公權力，理論上表現于對立法的合憲性、國家機關的權限爭議、國家機關及其工作人員行為的合憲性、社團組織(包括政黨)行為的合憲性和法院判決合憲性的審查。

在我國憲法體制下，以全國人民代表大會及其常委會為核心，地方各級人民代表大會及其常委會共同構成憲法監督機構網絡。目前，我國憲法監督機制尚不完善，憲法在實施過程中存在的諸多問題還有待解決。如審查主體缺乏明確性、程序規范性不足等。且我國的憲法監督僅停留在立法機關層面，司法實務中，法院幾乎拒絕受理憲法訴訟案件，判決書中也不援引憲法規定。這使得我國憲法監督停留在抽象審查的層面上，很難發現實踐中存在的具體問題，從而不利于我國法制的統一。因此，我國在法治化進程中，應逐漸完善憲法監督制度，使憲法真正發揮應有作用。

一、完善全國人大及其常委會的憲法監督職能

(一)現有監督體制及不足

根據《憲法》第六十二條，全國人民代表大會享有“監督憲法的實施”和“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”等權力，第六十七條賦予了全國人民代表大會常務委員會“解釋憲法，監督憲法的實施”的權力。①總的來說，我國的憲法監督主體是全國人民代表及其常委會。

我國的這種監督體制類似于西方議會制國家的立法機關審查模式。雖然有著權威性和權力行使的統一性，但是，這種體制依然存在著很多的不足之處。首先，全國人大開會時間有限，且身負各項立法重任，并不能做到實時監督，其時效性和經常性不夠理想。其次，這種監督是一種自我監督，很難保證審查的公平性。對于全國人大常委會而言，其雖然是各常設機構，但全國各地立法量之大也是難以事無巨細，且缺乏充足的專業知識對各項立法進行具體審查，又不能接受具體案件，其局限性也是顯而易見的。

(二)設立憲法委員會的制度設想

我國憲法規定，全國人大常委會下設各專門委員會協助全國人大及其常委會的工作。從我國現有國情和體制出發，法律委員會可以協助權力機關進行憲法監督。或者，可以加強全國人大常委會的機構建設，設立隸屬于常委會的“憲法委員會”，專門協助常委會進行憲法監督。從長遠來看，可以在全國人大之下設立一個與常委會平行的“憲法委員會”，專門獨立進行憲法監督。

憲法委員會的職權應主要從違憲審查和憲法解釋的層面進行規定。違憲審查權自無需多言，憲法委員會需要審查全國上報備案的各項法律法規的合憲性，并進行判斷。如果被審查的法律法規明顯違憲，則應被憲法委員會駁回到其立法部門進行修改或廢止。如果被審查的法律法規可以作為一項新情況納入憲法框架，則需要啟動憲法解釋程序，對憲法做出擴大解釋。賦予憲法委員會憲法解釋權也應有所限制，因為憲法委員會不是由人民選舉產生，不能代表人民的意志，應把其解釋權僅限制在對時代發展產生的新情況、新情況賦予國家機關的衍生權力等方面做出擴大解釋，對于國家性質、國家基本制度、公民基本權利限制等方面不得做出解釋。在成員選擇和機構設置上，也應加強專門化，以利于憲法監督職能的有力實現。

二、擴大檢察機關在憲法監督中的作用

(一)現有的法定職權

首先，憲法賦予了檢察機關法定法律監督權。《憲法》第一百二十九條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。從憲法賦予的權力上來講，檢察機關的職責是代表國家行使權力，以國家的名義對法律的實施和遵守進行監督，其核心是保證憲法的實施。檢察機關的憲法地位決定了維護法制統一是檢察機關的首要職責。②

同時，《立法法》賦予了檢察機關提出違憲審查要求權和提出法律解釋要求權。《立法法》第九十九條規定，最高人民檢察院認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常委會書面提出進行審查的要求。《立法法》第四十六條的規定，最高人民檢察院可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。也就是說，最高人民檢察院完全可以結合檢察工作的實際，向全國人大常委會提出法律解釋的要求，及時啟動法律解釋。

(二)完善檢察監督的制度設想

憲法和立法法中的規定表明了檢察機關在憲法監督中的重要地位，但是，在具體實施程序中，法律并沒有做出明確規定。在實踐中，檢察機關作為法律監督機關，面臨的主要具體情況下的個案，對于法律沖突的發現也常常是寓于個案之中的。因此，應確立檢察機關在辦理個案中處理沖突規范的具體程序，伴隨個案啟動違憲審查要求權或者單獨賦予提出憲法解釋要求權。使違憲審查不僅僅停留在抽象規范的高度，也使檢察機關針對個案違憲的規范不再過度依賴司法解釋。

三、確立法院在個案中的違憲審查職權

(一)法院在憲法監督中的現行地位

《立法法》中明確了法院和檢察院有著相同的提出違憲審查要求權和提出法律解釋要求權。說明了法院在憲法監督中仍然發揮著作用。但在我國限行的法院制度框架中，法院幾乎拒絕受理憲法訴訟案件，判決書中也不得援引憲法規定。這樣的模式大大限制了憲法監督的有效實現，也不利于個案的解決。

(二)擴大法院審查范圍的制度設想

首先，需要明確的是，我國體制不適宜另設憲法法院。因為我國是“一府兩院”制，另設憲法法院需要解決的首要問題是明確其性質，即是行政屬性還是司法屬性。此外，另設的憲法法院是設置與全國人大體系之下還是法院體系之下仍很難明確。此番變動，將造成我國整個法律體系和制度體系的極大變革，可實現程度太低。

若想真正發揮法院在憲法監督中的作用，目前最好的辦法是完善法院內部體制建設。從短期來看，擴大行政訴訟的受案范圍，將憲法監督寓于抽象行政行為的審查中去，可以在行政庭內部設置憲法審查庭，專門進行違憲審查，受理憲法訴訟案件。從長遠來看，可以在法院內部單設憲法審判庭，與行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭等處于平行地位，專門受理憲法訴訟案件。但無論是以上哪種方式，法院的職權都是僅可進行合憲性審查，并在職權內做出相應的個案解釋。對于違憲的情況，法院還是應該遵照《立法法》，向全國人大常委會提出違憲審查的要求或法律解釋的要求。總的來說，我國的憲法監督權依然屬于權力機關，法院的作用只限于初步審查和提出要求。

四、提高全民激發憲法監督的規范化

憲法是公民的憲法，在全民憲法意識逐步增強的今天，應適時啟動全民激發憲法監督的制度模式，讓全社會都處于憲法的規制之下。

(一)國家機關在提高全民憲法意識中的作用

對于國家機關而言，首先應提高工作人員和執法人員的憲法意識，遵守憲法條文和精神，注意在工作和執法中對憲法條文進行指導性援引，時刻把憲法奉為“第一圣旨”，有意識地在行政過程中強化憲法的權威。其次，應加強對憲法的解釋和普及宣傳工作，使人民充分理解憲法條文的作用和實質意義，從而使憲法獲得最大的尊重和敬畏。

(二)用信訪激發憲法監督的制度設想

近年來，信訪作為一種群眾政治模式已經被越來越多地作為維權手段進行使用。但是，我國雖然信訪案件在不斷增多，但是規范程度卻遠遠不夠，增強信訪的法治化和制度化不僅有利于打破其僅作為權利救濟機制的局限，還可以促進我國憲法監督路徑的擴大，更有利于加快我國治理體系的現代化。當公民認為其權利受到侵害時，即啟動信訪程序，由相應機關進行處理，若認為違憲，依然只能提交人大常委會進行審理，這樣就構成了公民激發憲法監督程序的啟動。在具體思路上，基于不同事項的信訪啟動，可分別對應行為違憲憲法監督、立法違憲憲法監督和兜底性憲法救濟，從而促成憲法監督結構框架的完善③，使信訪在提高社會治理水平中發揮作用。

五、總結

憲法監督是各國憲法實施中的重要環節，西方國家通過憲法法院、憲法委員會、司法審查等不同的方式實現。我國的憲法監督雖然尚未明確啟動，但在司法實踐中已有“齊某某案”、“政審門事件”等案件的出現，足以說明我國已進入憲法監督的探路期。憲法監督司法化、全民化已成為我國法制發展的必然趨勢，全國人大及其常委會應加快進行相關的立法和規范建設。在完善憲法監督路徑的同時，要注重程序規則的制定，完善審查的具體操作程序，讓憲法監督在體制內有序運行。我國憲法監督制度建設仍任重而道遠，需要不斷在實踐中探索前行。

[ 注 釋 ]

①焦洪昌，王放.分步驟完善我國憲法監督制度[J].國家行政學院學報，2015(2).

②韓大元.充分發揮檢察機關在憲法實施中的作用[J].人民檢察，2015(02).

③秦小建.信訪納入憲法監督體制的證成與路徑[J].法商研究，2016(03).