構建檢察機關對行政強制措施實行法律監督機制研究

方 芳 厲 芮

浙江省平湖市人民檢察院，浙江 平湖 314200

十八屆四中全會提出了“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度”的改革部署，這一決定是立足于行政強制措施運行失范現象而提出的必要舉措，同時使得檢察監督進一步從傳統訴訟監督領域向行政執法領域延伸。但由于長時間囿于訴訟監督，實踐中仍存在制度性障礙，制約了檢察機關對行政強制措施的監督效力。要充分發揮監督職能，實現制約行政權的效果，必須有針對性地構建一個動態運行并且行之有效的監督機制。

一、對行政強制措施實施檢察監督的實踐困境

(一)法律依據不足

從檢察機關法律監督機關的憲法地位到對行政強制措施進行檢察監督的法定職權之間還存在著巨大的法律依據鴻溝。檢察機關對行政強制措施進行監督的依據還停留在中央重大決定和精神上，還未上升為國家意志和法律規范。

(二)案源瓶頸難破

案源不足是檢察機關對行政強制措施開展監督的運行瓶頸。檢察監督案源渠道理論上是多元化的，包括自行發現、熱點啟動、群眾舉報、內部移送、上級和人大交辦等等，但在實踐中很多渠道因為宣傳不足等原因受到限制。行政強制措施面廣量多，具有暫時性的特征，受外部監督的制約，這些都使檢察機關無法實現即時有效的監督。

(三)人員配置困乏

行政檢察監督的內部機構長期處于邊緣化狀態。一方面干警配置不足，部分基層檢察院民行科人員不足三人，卻要承擔民事行政訴訟審判監督、行政公益訴訟以及行政強制措施監督等多項工作。案源線索來源不足，僅案源線索梳理就占據了干警大量精力，遑論開展后續監督工作；另一方面法律素養不高導致部分干警認為行政檢察只是對法院訴訟活動監督，檢察機關對行政強制措施的監督理論儲備不充分，實踐中存在無法正確識別行政強制措施范圍和準確適用監督方式等困惑。

(四)監督邊界模糊

檢察機關應當注重在對行政強強制措施進行監督的廣度和深度，對行政強制措施進行監督時注意兩條邊界，一是與行政權之間，二是與對行政執法的其他監督權之間。檢察機關對監督邊界概念模糊會造成監督內容寬泛無重點、監督方式粗暴卻無剛性等問題。

二、指導行政強制措施檢察監督的價值考量和實踐原則

行政強制措施檢察監督的價值考量和實踐原則實質上關注的都是檢察監督權力邊界的問題。對行政強制措施實行檢察監督面臨在人權保障與行政效率、司法效率等價值之間的傾向問題，草率地探索和試行就會面對價值沖突所帶來的實踐難題。有時應當避免外界對行政機關過多的干預以確保行政管理的順利進行。如何在檢察監督過程中既避免檢察監督禁錮行政權行使，又避免檢察機關監督缺位和虛化，是價值博弈下帶給檢察監督的實踐難題。

而要破除價值目標間存在的沖突，就需要依靠“規范化表征”——法律制度和實踐原則來調整，在目前對行政強制措施檢察監督的相關法律缺位的情況下，只能通過確定宏觀原則，促使檢察監督權審慎行使。

從審慎行使監督權的角度確立的檢察監督原則可概括為適度監督原則，即將尊重行政權主動性和檢察權的謙抑性相結合，旨在限制檢察機關對行政強制措施的監督范圍、方式和程序。在監督過程中保持對權力支出的適度跟進。對監督對象的范圍、監督方式的確立做好限縮。

三、規范行政強制措施檢察監督的運作機制

科學地設計行政強制措施檢察監督的運行機制是關乎該項制度能否具有長久生命力的關鍵。監督運行機制是圍繞監督要素構建起來的，監督要素之間互動協調所產生的功能保障監督效力。

(一)建立健全監督標準

“人大授權或立法先行是檢察機關對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施進行監督的基本前提”。在按下行政強制措施檢察監督實踐“快進鍵”之前，須出臺關于行政執法檢察監督的具體法律，或者至少是提高行政強制措施檢察監督規范性文件的效力級別。參考《檢察機關提起公益訴訟試點方案》對于公益訴訟制度的作用，行政強制措施檢察監督初期運行還缺乏專門的方案指導和規范。通過法律、高階的規范性文件、試點方案建立完善的監督標準，以對行政強制措施檢察監督的性質、目的、程序、效力等作出明確規定，并賦予檢察機關對行政強制措施的知情權、審查權、建議權、調查取證權等更完備的檢察權能，從而為檢察機關監督提供明確的法律依據和操作機制，實現檢察監督權實質化，強化監督力度。

(二)優化配置監督主體

首先也最基本的是行政檢察監督崗位和人員的配備。行政檢察監督應當配置專門的崗位和人員，干警人數要滿足兼顧訴訟監督和非訴訟監督的需求，其中完成對非訴訟監督的干警須有三名以上，有條件的檢察院則可設置專門的行政檢察監督機構。其次，要實現干警監督能力的優化。一是樹立正確的監督理念，明確監督權來源的憲法基礎，建立權力自信，克服消極和不嚴格履行監督職責的不作為理念。二是強化實現監督的專業能力，須在干警人員“增量”上做好選拔專業化人才，在人員“存量”上做好業務培訓，注重行政強制措施檢察識別、調查取證、監督方式選擇等監督過程中的重點內容。

(三)準確識別監督對象

對應當進行檢察監督的行政強制措施的識別應從兩個標準出發，一是不限于《行政強制法》列舉的范圍，而要從更深層的意義和范圍去思考和理解。具體應當包含行政強制法中列明的行政強制措施以及單行法規所設定的具體領域的具有行政強制措施性質的行為。從行政強制措施法律特征出發去把握，即是否是限權性行為、暫時性行為、可復原性行為、合一性行為。二是要堅持重點監督。特別是實踐初期，要結合檢察監督能力和資源成本，不盲目監督。監督對象的范圍可涉及環境保護、房產產業、治安管理、食品衛生等民生重點領域，特別關注各領域中涉及限制人身自由的行政強制措施。各地檢察院也應當結合當地社會發展特點，對影響較大的領域給予重點關注。鑒于行政強制措施檢察識別的復雜性，可通過法規梳理、行政機關備案、咨詢法院行政審判庭等方式確立監督對象清單，列明法律依據、實施主體、權力范圍和程序，以備日常監督中的比對查詢。

(四)明確監督內容

檢察監督應具體指向行政強制措施合法性審查，而止步于合理性審查，這也是對適度監督原則的踐行。對行政強制措施合法性監督應當適用較為嚴格、全面的審查標準，既要進行實體審查也要進行程序審查。探索實踐初期可通過分解行政強制措施的要件來予以確定，按《行政強制措施法》規定要件有實施主體、適用條件、適用對象和適用程序等，在審查中可針對各要件進行審查監督，特別要重點關注對臨時設置的聯合執法類機構以及限制人身自由的實施主體審查。

(五)構建多元化監督方式

構建多元化方式體系能便于在實踐中針對違法情節的輕重、程序違法、實體違法等不同類別，采取不同方式：

1.檢察提醒。檢察提醒可適用于兩種情形，一是現有違反行政強制措施設定規范以及可能對公民人身權、財產權造成較大傷害的，事前提醒行政機關審慎適用；二是定期總結容易引發檢察監督的行政強制措施“類案”，發出檢察提醒，警示行政機關日后工作中避免。

2.檢察建議。檢察建議已有《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》進行規范，是較為成熟的監督方式。對于違法輕微、程序瑕疵，以及在監督中發現執法力度、管理制度、工作機制等制度方面存在漏洞，可通過出具檢察建議書及時告知相關主管部門，促進其及時改正，并對落實情況進行跟蹤回訪。

3.糾正違法通知書。通常用于已有證據證實行政強制措施明顯違法的情形，其剛性強于檢察建議，要求行政機關必須在一定期限內對違法行為進行改正并予以書面答復。

4.派員介入執法活動。派員介入執法活動是一種須審慎使用的事中監督方式，對涉及個人重大權益的案件，經當事人申請或者重點領域的即時強制行為，檢察機關可以介入，發揮檢察監督的及時性與實效性。特別適用于多部門“聯合執法”過程中，但這個過程中擁有的監督權仍應發揮一種程序意義上的督促糾正，不得涉及實體處分。

5.支持起訴。對于可訴的行政強制措施，檢察監督可重點圍繞行政訴訟開展檢察監督工作。符合起訴條件的公民向法院提起訴訟，法院拒絕接受起訴材料或者不予答復等，檢察機關可通過遞交《支持起訴意見書》等方式進行監督。同時對于已經提起訴訟卻被做出錯誤裁判的，檢察機關應當做好依法抗訴工作。

在實踐中應當先運用柔性監督手段，后剛性監督手段，例如采用檢察建議手段在糾正違法通知之前。對于已經進入訴訟程序的行政強制措施，應當尊重司法終局性，可通過訴訟監督達到目的的無需在訴訟外另行單獨實行檢察監督。

(六)建立完善監督程序。可從啟動、調查、作出處理決定三個板塊進行設置

1.啟動程序。監督程序的啟動可分為依職權啟動和依申請啟動，而“檢察監督職能表現為重點監督和有限監督，基于此，依職權監督應當被嚴格限制”。應當建立以行政相對人的申請啟動為主的啟動程序，同時對于依申請啟動的，申請人須提供一定的證據證實存在行政強制措施損害其利益，檢察機關應當設置受理申請的窗口，并設定回復期限。應當將限制人身自由和即時性強制措施等納入檢察機關以依職權啟動監督的范疇。

2.調查程序。檢察監督程序啟動后、作出決定權、檢察機關必須先進行調查、收集證據。除書面調查外，調查程序中應當全面聽取各方意見，關注行政機關的意見或辯解。目前檢察機關調查核實權無法律規定，這一前置規范尚未落實。在實踐初期可先通過協商等方式獲取調查核實權，待成熟后可通過聯席會議等方式先行確立調查核實的操作規程，明確權力屬性、調查對象和具體措施。

3.作出處理決定。檢察機關對行政強制措施進行審查、調查后對審查結果出具書面意見，層報檢察長審批，最后以檢察院的名義出具書面意見。意見應當說明理由并送達行政機關及行政相對人。作出處理決定應當設定一定的期限，并對處理結果應當予以公開。

四、保障行政強制措施檢察監督運行的支持性策略

目前，保障其支持性策略可從兩方面入手：擴展案源發現機制和強化檢察監督剛性策略。

拓展案件線索來源是首要問題。一是要加大行政強制措施檢察監督的宣傳以激活熱點啟動、群眾舉報等案源渠道；二是建立溝通協作機制，實現信息共享。加強法制部門、監察委員會以及行政執法部門的溝通協作，進行案情通報或案件移送；三是充分利用基層檢察室這一載體挖掘案件線索；四是建立重大行政強制措施備案制度。對于檢察機關重點關注領域內的行政強制措施以及所有涉及限制人身自由的行政強制措施可要求行政執法部門按月進行分類制表報送檢察機關備案。

強化檢察監督剛性是保障監督實效的關鍵舉措。一是強化檢察建議監督效果。對于重大行政強制措施所作出的檢察建議應當在送達行政執法機關同時抄送上級檢察機關，由上級檢察機關審查確定是否告知行政執法機關的上級主管部門。同時做好檢察建議的跟進監督，若行政執法機關未能采納監督意見，應當向上級主管部門或監察機關反饋情況；二是加強與監察機關的協作配合，利用好監察機關強制力保障功效，對于拒不接受檢察機關監督的明顯違法行政行為通報監察機關，表達檢察意見，由監察機關對相關負責人進行調查并作出處理；三是構建考評機制。政府部門每年組織對行政執法機關依法行政、法治建設情況進行綜合評價時，可將檢察機關作出的監督情況以及行政執法機關對于監督意見的落實情況納入考評指標中，促使行政執法機關主動接受檢察監督。

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