油氣資源在爭議海域共同開發的國際實踐梳理及我國的策略選擇

韓炳浩

海南大學法學院，海南 海口 570228

從上世紀初開始，一個國家油氣資源的儲備量就逐漸成為制約該國經濟發展和綜合國力提升的決定性因素，即使科技發展如此迅速的現在，全球對油氣資源的依賴程度卻依舊沒有改變。據估計，全球海洋石油蘊藏量約1000多億噸，約占全球石油資源總量的34%，其中已探明的儲量約380億噸，海洋天然氣資源儲量約140萬億立方米，其中已探明儲量約40萬億立方米。但海洋油氣資源的分布，主要集中在北海、西非、波斯灣、墨西哥灣、巴西以及中國的東海和南海等海域(約占全球海洋油氣資源的60%以上)。①然而其中位于爭議海域或者重疊海域的油氣資源占絕大多數。這也使得爭議海域油氣資源共同開發普遍發生的國家間實踐。

一、爭議海域油氣資源共同開發的歷史進程

爭議海域油氣資源的開發從上世紀50年代開始出現，從早期伴隨著相關國家間對爭議海域的主權及資源的歸屬權方面的爭議和對峙，逐步發展到出現經過外交斡旋與談判而達成國家間共同開發的協議。自1958年巴林和沙特阿拉伯為合作開發波斯灣大陸架油田簽訂的《關于波斯灣大陸架劃界協定》至今，爭議海域的油氣資源共同開發的協議已經有14個。②這些協議根據出現的時期和全球經濟環境背景的不同，更主要的是根據國際相關法律制定與否，可以分為兩個階段：

第一個階段是從1958年《關于波斯灣大陸架劃界協定》的簽訂到1994年《聯合國海洋法公約》正式生效之前。這一階段在爭議海域油氣資源開發的問題上簽訂了相對較多的共同開發合作協議。但這一階段也可以細化為早期的爭議海域海洋油氣資源開發的的問題產生階段和之后的較多的合作階段。

在早期的爭議海域海洋油氣資源開發的問題產生階段，大多數國家仍然偏向于采取對國際海洋邊界的劃定和確認主權的歸屬。顯然這種情況明顯不利于對爭議海域的油氣資源進行及早的開發和利用。但與此同時，也存在著有爭議海域問題的相關國家通過協商討論進而對該爭議海域油氣資源的勘探和開發達成共識，最終成功簽訂合作協定。這些協定無一例外的都是圍繞著存在著諸多爭議海域又有著豐富的油氣資源波斯灣地區簽訂的協定。然而這一階段的協內容并不完善，且被一些學者認為是以主權換和平、主權換金錢的典型案例。③但其卻也發揮了重要的作用，為之后各爭議國之間簽訂協定奠定了實踐基礎。

第一階段的后期是在爭議海域中共同開發合作相對較多的時期，這一時期是在三次石油危機對全球很多國家造成嚴重經濟打擊的國際經濟環境背景下以及因《聯合國海洋法公約》的簽訂導致的海洋邊界劃分問題而產生了眾多爭議海域，這都促使了存在爭議海域的相關國家為了緩解經濟危機帶來的影響和維護爭議海域的穩定，而采取了并非先商討明確劃定海洋邊界再進行開發的方式，而是先擱置爭議，進而共同開發。并且先前波斯灣地區爭議海域油氣資源共同開發的協定也為這些國家提供了解決問題的范本。

第二個階段從《聯合國海洋法公約》正式生效至今。由于《公約》的生效以及相對平穩的國際經濟環境，各國不再急于對爭議海域油氣資源的立即開發，而是寄希望于《公約》的適用能夠有效的解決爭議海域的劃界問題，進而獨自享有己方區域內的油氣資源的勘探開采獲利權。同時在《聯合國海洋法公約》簽訂前后到《公約》正式生效期間簽訂的共同開發協定也并沒有實質性的進展和利益的產生。這些原因都造成了這一階段僅有三個共同開發的協定。

二、爭議海域油氣資源共同開發的模式與實踐

國際上對爭議海域油氣資源共同開發所簽訂的協定根據不同國家之間協商以及不同的爭議海域的地理位置和油氣資源的可開發程度等因素，產生了多種共同開發的模式與相應案例。通過對國際爭議海域油氣資源共同開發案例進行梳理，根據當今世界已有的共同開發案例，可以將爭議海域共同開發類型大概歸為三大管理模式：聯合經營模式、超國家管理模式以及代理制模式。④

(一)聯合經營模式

聯合經營模式指的是國家間或由國家指定的石油公司間進行合資，共同管理爭議區內的石油資源開發活動。⑤其中1974年由日本和韓國簽署的《日本和韓國關于共同開發鄰接兩國的大陸架南部的協定》則正是聯合經營模式的典型代表。由于在海域劃界原則上的不同，日本在東海主張等距離中間線原則，而韓國在東海則主張大陸架自然延伸原則，因而產生爭議海域。日本和韓國通過該協定決定在面積為84280平方公里的爭議海域建立為共同開發區，同時把共同開發區分區為九小塊。由雙方在每一小區指定一個或多個承租人，雙方承租人平等分擔勘探開發費用和平等享有共同開發經濟收益。協定還規定設立一個聯合委員會，負責雙方共同勘探開發石油的業務管理。該協定能夠體現出兩國利益獲取上的平等及均等的享有對各個小區進行勘探和開發的公平特點。在提高油氣資源開發利用效率的同時兼顧了兩國獲益的均衡，避免了因利益分配不均而產生的矛盾。因此，該模式的特點是在國家掌握實權的同時又可以使共同開發達到公平和全面。

(二)超國家管理模式

馬來西亞和泰國于1979年簽署的《關于為開發泰國灣兩國大陸架劃定區域海床資源而建立聯合管理局的諒解備忘錄》則是超國家管理模式的典型案例。馬來西亞和泰國在之后正式成立了獨立于兩國法律框架外的共同開發聯合當局，隨后又簽署了第一份共同開發合同，規定兩國均攤費用，均分收益。繼而正式啟動在泰國灣爭議海域的共同開發工作。這種爭議雙方協商成立開發聯合管理局，代表雙方管理共同開發區的所有活動的模式需要相關國家間就管理當局的職責和權限、適用法律等問題達成高度的一致，并且需要共同開發的范圍較小并對資源的開發也不迫切同時爭議國家間的利益易于平衡爭議狀況簡單，因此相對來說較難建立。

(三)代理制模式

代理制模式尤其適合那些劃定為共同開發區域的爭議區域面積較小且國家關系長期處于友好和睦狀態的國家之間。因為該種模式的適用一般是由雙方當事國中的一方代表雙方對開發區內的活動和事物進行管理。該模式的代表性案例是澳大利亞與印度尼西亞于1989年12月11日正式簽訂的《關于印度尼西亞東帝墳省和北澳大利亞之間區域內的合作區域條約》。該條約在爭議區建立面積約為6.1萬平方公里的共同開發區，并將共同開發區分為A區、B區和C區，其中A區實行超國家管理模式，B區和C區實行代理制模式。印度尼西亞和澳大利亞在B區和C區規定雙方中的一方按各自國的法律代理另一方對各區的開發活動進行全而負責，但另一方有權利對共同開發活動進行監督。代理制模式因爭議雙方中的一方代理另一方行使主權，必然會造成雙方地位的不平等并且不利于最終對爭議海域邊界的劃定。但由于該種模式簡單易行，因此也最容易使爭議雙方達成共同開發的協定。

爭議海域的油氣資源共同開發模式根據各爭議海域和爭議國家實際情況的不同，因此形式是可以多種多樣的，并不能從嚴格意義上對共同開發的模式進行區分。而且也只有經過爭議雙方當事國磋商談判產生的適合爭議雙方特定情形的共同開發的模式才能更有利于雙方的利益獲取和地區的和平穩定。

三、爭議海域油氣資源共同開發的經驗總結

從爭議海域油氣資源共同開發的命題進入國家視線以來，存在相關爭議的國家間就如何對爭議海域內的油氣資源進行開發和利用展開了外交翰旋與協商談判。從第一個爭議海域油氣資源共同開發協定《關于波斯灣大陸架劃界協定》簽訂以來，全球范圍內已經簽訂了多個相關協定。這些協定依照爭議雙方協商制定在充分考慮自身情況的前提下形成了多種不同的模式。有些協議已然對爭議雙方在爭議海域油氣資源的開采利用和地區的維穩起到了積極作用，然而現實情況中亦有很多協議協議因為各種現實因素的制約，而并未能發揮協議在其制定時所預期的效果，協定被置之高閣，而爭議卻仍在繼續。因此，要想在爭議海域的油氣資源上開展共同開發就需要做到一下幾點：

(一)擱置爭議，共同開發

共同開發的前提是爭議當事國間對爭議海域的開發達成共識，而之所以存在爭議海域則正是因為爭議當事國之間對爭議海域的主權歸屬和資源占有所持有的主張不同。因此對存在爭議的海域要進行共同開發首先爭議當事國間應該擱置爭議。對于短時間內談不攏的邊界劃分和主權歸屬問題可以先擱置起來，然后在制定共同開發協定的基礎上逐漸增進了解與信任。這不僅有利于爭議國家對爭議區域內的資源進行及時有效的利用及爭議地區的和平穩定，更有利于化解和消除矛盾，促使爭議的最重解決。

(二)雙邊解決

從舉步維艱的里海沿岸五國關于里海油氣主權劃分的商討到越南、泰國和馬來西亞對泰國灣爭議海域謀求共同開發的談判，都是由于牽涉到多方的利益，難以對其進行平衡，而且牽涉的國家越多，各方之間的分歧和爭端就越是難以調和，共同開發的協定的確立也就越困難。就越南、泰國和馬來西亞在特定爭議海域的協商談判來說，三方談判一直沒有任何結果的原因就在于三方無法在利益分配、費用分擔以及管理機構的設立等方面達成一致。直到最后還是以泰國和馬來西亞先達成共同開發協議為突破口才打破僵局。縱觀爭議海域油氣資源共同開發協議中的成功案例，無不是爭議國家在雙邊的框架下進行并取得成果的。

(三)選取合適的模式

每一片爭議海域都有著地理、歷史、爭端主體及政治目等因素的不同，因此各爭議海域的當事國間制定的共同開發協定都是旨在形成適合他們所存在的特定爭議環境的合作機制。合作模式的選取就是一個具體問題具體應對的過程。聯合經營模式、代理制模式、超國家管理模式以及其他模式都是為解決特定爭議而形成的。在國家眾多，民族和利益沖突較大的歐洲，各爭議國間簽訂的共同開發協定就多屬于聯合經營模式；在鄰里關系和睦且石油豐富的中東地區，則多采用代理制模式；對于那些利益相對容易平衡且不急于對資源進行開發的爭議國家間則更愿意選擇超國家管理模式。共同開發協定只有在選取合適的模式下，才能發揮為爭議當事國創造利益的同時維護地區的穩定的作用。

四、我國在爭議海域油氣資源共同開發上的策略選擇

(一)我國在爭議海域進行油氣資源共同開發的意義

中國當前在東海和南海都與相關國家存在爭議海域或重疊海域，這些海域中存在著儲量豐富的油氣資源，然而由于雙方都各自堅持自己劃定的海洋邊界并且對其內海域主張權利，因而矛盾不斷激化，同時爭議區域內的油氣資源的開發利用也陷入僵局。在當前，中國的能源安全面臨著嚴峻的考驗。早在2009年中國年進口原油達2.04億噸，原油對外依存度就已突破50%的國際警戒線，達到53%。據世界能源機構預測，2020年中國石油進口將會達到2.5億噸，中國的石油對外依存度將上升至64.5%。⑥與此同時以美國為首的某些域外第三方國家制訂了針對中國的，用以遏制中國海上進出通道的三條包圍島鏈。這就要求中國必須擁有足夠的油氣資源用以解決日益龐大的能源內需。綜上所述，而為了能夠開發利用東海南海的儲量豐富的油氣資源就需要在爭議海域進行油氣資源的共同開發。同時在爭議海域進行油氣資源的共同開發也有利于維護爭議區域的和平穩定，也有利于我國同相關爭議國家間增進互信，從而緩和南海局勢，破解南海困境，進而尋找出解決爭議海域糾紛的機制。同時，良好和睦的南海氛圍也能更好的實現“一帶一路”倡議的推進和落實，使南海周邊所有參與國都能分享發展的紅利。最終形成同有爭議的國家間的友好互動和良性循環。

(二)我國進一步對爭議海域進行油氣資源共同開發的建議

通過對爭議海域油氣資源共同開發的國際實踐梳理以及結合我國自身的經驗總結。我國要想同爭議當事國在爭議海域實現切實可行的共同開發制度，應當做到：首先，在我國和不同國家進行爭議海域的共同開發時應明確自身的主張，并充分考慮各自的特殊性的同時，做到擱置爭議，雙邊解決；其次，應選取適宜的合作開發模式，若中國和爭議國就成立一個超國家的管理機構達成一致意見，那么這種采用統一法律制度的模式當然是理想的選擇。但是，就現實的可行性來看，最終是不可能被采納的。因為正如前文所述，制定一套適用于“區塊”的新的法律制度不僅耗時耗力，而且更加需要相互做出妥協。對于代理制模式，極少適用于現代的共同開發過程中。因此，就可行性而言，最好的選擇是聯合經營模式。除了前文己介紹過的簡便易行，該種模式實際上己經將東海劃分為“小區”格局，更容易加快東海其他部分海域的共同開發。采用這種模式，可以將整個作業的工程劃分為勘探和開發兩個階段，使得雙方可以約定“區塊”的勘探和開發的作業者隨不同階段進行輪換，讓雙方都獲得了適用其法律的平等的機會，這有利于實現爭端雙方各自的利益價值。本著先行發展的需要，中國在東海和南海都可以采取聯合經營模式，既可以緩和爭端雙方的緊張關系，又可以對相關海域進行開采產生可觀的經濟效應。但在采取聯合經營模式的同時，也要做到根據相對爭端國的不同，從而制定相適應的具體合作措施。

[ 注 釋 ]

①潘繼平，張大偉，岳來群，王越，胡瑋.全球海洋油氣勘探開發狀況與發展趨勢[J].中國礦業，2006(11)：1.

②胡德坤，杜情文.二戰后海洋油氣資源勘探開發中的國際合作與爭端研究田[J].武漢人學學報，2011(5)：98.

③胡德坤，杜情文.二戰后海洋油氣資源勘探開發中的國際合作與爭端研究田[J].武漢人學學報，2011(5)：99.

④黃慶波，王孟孟，李焱.爭議海域油氣資源共同開發經驗剖析及對我國的啟示[J].國際貿易，2013(12)：29.

⑤黃慶波，王孟孟，李焱.爭議海域油氣資源共同開發經驗剖析及對我國的啟示[J].國際貿易，2013(12)：31.

⑥國家發展與改革委員會.2009中國石油對外依存突破50%寫警戒線[EB/OL].2015-1-20.http：//finance stockstar.com/SS2010012030346162.shtml.

[1]張麗娜.爭議海域油氣資源共同開發中的第三方權利——中國在南海共同開發中的實踐及權利維護[J].學習與探索，2015(12).

[2]張麗娜.南海爭議海域油氣資源共同開發探析[J].海南大學學報人文社會學版，2015(6).

[3]張麗娜.南海爭議海域油氣資源共同開發的困境與出路[J].海南大學學報人文社會科學版，2013(4).

[4]黃慶波，王孟孟，李焱.爭議海域油氣資源共同開發經驗剖析及對我國的啟示[J].國際貿易，2013(12).

[5]曾加，魏欣.中日東海油氣資源共同開發中的爭端解決[J].社會科學，2012(4).

[6]胡德坤，杜情文.二戰后海洋油氣資源勘探開發中的國際合作與爭端研究田[J].武漢人學學報，2011(5).

[7]安應民.論南海爭議區域油氣資源共同開發的模式選擇[J].當代亞太，2011(6).