政府權力清單編制的行政法規制

張 超

山東政法學院，山東 煙臺 264000

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出了推行權力清單制度，要求依法公開權力運行的流程。同時黨的十八屆四中全會又重申了推行權力清單制度的要求，堅決消除權力設租尋租空間。政府權力清單旨在于厘清行政權力邊界，在規范行政權力運作的基礎上使公眾了解清單內容，知曉政府行政機關的辦事流程，并對政府公權力進行監督。一般是指各行政主體將其擁有的具體行政權力進行梳理和統計，分門別類制成“清單”的形式，并對每項行政權的名稱、編碼、分類、依據、實施主體及運行流程等內容進行詳細列表，公之與眾。

一、政府權力清單編制行政法規制的必要性

(一)政府權力清單編制過程中存在的問題

未能正確厘清清單與法律的關系。政府權力清單制度出臺以后，有很多人理不清政府權力清單與法律的關系，國內也有不少學者提出“依清單行政”的觀點及論證。這都放大了政府權力清單法律效力，認為政府行政權力的行使應按照清單而不是按照法律來進行。若將政府權力清單簡單等同于法律，在實際操作過程中，難免有僭越法律之嫌，出現破壞法律的風險，從而危害社會公共利益。比如，有些地方政府憑領導個人意愿，忽視法律避重就輕地羅列對自己有利的權力，對自己不利的權力只字不提，導致政府權力清單的質量無法保證，使得政府權力清單制度失去了初衷意義。

缺乏公眾的監督。政府權力清單作為一項穩定、持久的控權制度，其編制主體是各級政府，這就意味著各政府自己制定標準來限制自己的權力，不免有監守自盜的嫌疑，此時外部監督尤其是公眾的監督顯得尤為重要。然而在權力清單的編制過程中恰恰缺失了這一重要環節。在編制過程中監督程序規定不完善，缺少專家論證、第三方評估等步驟，都降低了清單的科學性。

(二)規制政府權力清單編制的意義

孟德斯鳩也曾在《論法的精神》中提到：“權力的擁有者均愛濫用權力，防止權力濫用的辦法，就是用權力約束權力，權力不受約束必然產生腐敗。”①權力清單制度是行政資源的合理配置，更是法治政府建設對各行政主體提出的新要求。

健全立法。規制政府權力清單制度的編制，讓政府權力清單的編制有具體的法律流程進行規制，有利于促進行政程序法的發展。

行政自制。政府權力清單的編制就是對行政權的重新檢視，是行政自制的具體表現，是對行政權的不當和違法行為的預防、遏制、糾正、追責的機制。規制政府權力清單的編制，便是運用法律手段使這一過程更加嚴謹和法治化。

保障公民基本權利。制約公權力來保障公民基本權利，通過政府信息公開，將行政機關公權力置于陽光之下，以防止權力濫用，將權力關進制度的籠子里的目的。

二、政府權力清單編制的行政法規制路徑

明確政府權力清單編制的法律依據。政府權力清單對政府權力的梳理不應僭越法律，應嚴格按照“職權法定”的原則編制政府權力清單內容。政府權力清單的內容要嚴格遵守憲法、法律的具體規定，當政策與法律相抵觸時要以法律為依據和準繩。對于政策中規定的而法律卻沒有授予的職權，不得隨意入單，而應該提請立法，將政策轉化為法律。將政策以法律的形式規定化、規范化，確保政府權力來源的合法性。

明確政府權力清單適用范圍。政府權力清單是對政府公權力的公開，它的適用范圍可以參考國外公權力公開的機關，結合政府信息公開實施機關的具體要求，并根據中辦、國辦2015年3月24日印發的《意見》來確定確定政府權力清單的適用對象。《意見》中規定政府權力清單的重點適用對象是有行政職權的地方各級政府工作部門。同時政府權力清單制度也應在依法承擔行政職能的事業單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等推行實施。

完善政府權力清單的編制流程。從政府權力清單的起草到審核，一套完整的編制流程是對政府權力清單規制的必要步驟。政府權力清單的編制只有按照一定的程序進行才能夠使清單的內容相對規范。尤其是編織過程中公眾的參與是確保清單的科學性與民主性的先決條件。我們知道，聽證制度是落實清單編制公眾參與原則的核心制度，也是吸納民意的最好方式之一。權力清單的編制內容涉及范圍廣、對公眾生活影響大，應該進行全面的公開聽證，完善聽證程序的具體環節，一方面，要嚴格確定組織聽證的時限，另一方面，擴大聽證人員的范圍，從而保障行政機關聽證程序的規范性。

當然，權力清單的編制更離不開相應的配套體制，信息的動態維護、清單內容編制的監督、追責都是必不可少的內容。任何制度的實施都是循序漸進的，政府權力清單的編制的行政法規制需要在探索和實踐中慢慢改進方能不斷完善并發揮實效。

[ 注 釋 ]

①[法]孟德斯鳩.論法的精神.上海三聯書店，2009：169.