“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同法律問題探析

韓 恔

吉林司法警官職業學院，吉林 長春 130000

2017年，習近平主席在國際合作高峰論壇開幕式上提出“我們要建立穩定、可持續、風險可控的金融保障體系，創新投資和融資模式，推廣政府和社會資本合作”，在此背景下，國有企業參與PPP項目投資活動將成為“一帶一路”建設的重要方式，由此可見，國有企業對PPP項目的投資風險控制關系著“一帶一路”建設的成敗與否。本文將簡析“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同的法律屬性，論述“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同的法律內容，并淺談解決“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同問題的策略。

一、“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同的法律屬性

從法律屬性來講，主流視角下的PPP項目合同屬于公法合同，也就是行政合同，合同中廣泛涉及到了各種公共產品，起到了維護公眾利益的作用，在安排經濟條款的同時安排好了行政條款，通常，政府單方變更合同法律就是一種行政條款。如果認為PPP項目合同屬于民商事合同，即政府能夠單方變更合同，并從單方給付確定權與強制締約來解讀變更策略。

其次，“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同具有優先性和行政性。所謂的“優先性”是指維護公眾利益的優先性，即公眾利益高于個人利益；“行政性”則是指“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同本屬于行政合同，因此，在履行合同的過程中要發揮行政主體的作用。

二、“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同的法律內容

在中國，PPP項目主要是指國家政府與社會資本的合作模式，在“一帶一路”建設背景下，該項目有三項基本要求，分別是伙伴關系、利益共享、風險分擔。其中，伙伴關系強調各個參與平等協商的關系和機制，這是建立PPP項目的基礎。其次，建立伙伴關系，必須遵循法制社會的規律，依法履行“契約精神”，在政府和私人部門的合作活動中，以平等民事主體的身份協商訂立法律協議，雙方的履約責任和權益均受到相關法律的保護。

利益共享來源于該項目具有很強的公益性，與此同時，也具備特許經營權利，因此，需要建立利益共享機制。而且，PPP項目的標準至少包括兩個，即政府公共投資的項目和由社會資本參與完成的該政府公共投資項目，包括建設和運營。PPP項目中政府和非政府的市場主體應當在合作協議中確立科學合理的利潤分配調節機制，確保社會資本按照協議規定的方式取得合理的投資回報，避免項目運營中可能出現的問題造成社會資本無法收回投資回報或者使得政府違約。

風險分擔旨在實現整個PPP項目風險的最低化，要求合理分配項目風險。目前，PPP項目設計、建設、融資、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險則由政府承擔。

三、解決“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同問題的策略

綜合解決“一帶一路”建設背景下PPP項目中政府單方變更合同問題，首先要做好風險分析工作，需要注意的是，風險分析的目的是查明PPP項目在哪些方面、領域以及什么時候會出現問題和潛藏風險，然后，要在查明風險的基礎上提出降低風險的各種行動路線和方案。

此外，要做好常見風險分配安排工作。基于“一帶一路”建設背景下，PPP項目的風險分配工作需要根據項目實際情況及各方的風險承受能力，在方案策劃、合同編制及談判過程中確定。一般情況下，有政府承擔的風險主要為法律風險和政治風險，包括土地獲取風險、項目審批風險、政治不可抗力等；由社會資本承擔的風險主要有項目技術、融資、運營、需求等，包括如期完成的項目融資風險，項目設計建設和運營維護相關風險；由雙方共同承擔的風險是自然不可抗力；轉移給雙方共擔的風險包括成本超支、項目融資、項目進度、許可和批復、運營成本超支、資產維護等。

另一方面，要全面堅持和落實PPP項目風險分配原則，明確該項目的目標之一是要在政府和社會資本之間合理分配風險，合理劃分項目各參與方之間的權利與義務關系，以此確保PPP項目的順利實施，提高該項目的運營價值，如果發生了風險，承擔風險的一方不能將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。

四、結束語

綜上所述，順應“一帶一路”建設背景的發展要求，提升PPP項目開發效益，則需要恪守PPP項目管理原則，控制好項目開發風險。