檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度探索

周鳴妙

天全縣人民檢察院，四川 天全 625000

按照適用訴訟法的不同性質(zhì)，公益訴訟分為民事公益訴訟與行政公益訴訟。其中，行政公益訴訟主要適用于行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為的情況，由檢察機(jī)關(guān)這一特定主體提起訴訟。由于行政權(quán)力本身承擔(dān)著維護(hù)并增進(jìn)公共利益的職能，以行政公益訴訟促使行政權(quán)力正確行使意義重大。

一、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的定位

新修訂的《行政訴訟法》明確了檢察機(jī)關(guān)是提起行政公益訴訟的唯一主體。該法第二十五條第四款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。不同于民事公益訴訟有關(guān)機(jī)關(guān)及組織都可以提起訴訟的雙軌制，行政公益訴訟確定了檢察機(jī)關(guān)作為提起訴訟的唯一主體。

今年3月，兩高發(fā)布的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中第四條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。”明確了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中“公益訴訟起訴人”的身份。該身份符合檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能本身應(yīng)盡的客觀義務(wù)。

二、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的運(yùn)行困境

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟目前仍處于起步階段，新制度在建立之初本應(yīng)盡可能地涉及到各個(gè)方面并設(shè)置相應(yīng)程序保證推進(jìn)，但行政公益訴訟目前尚缺乏構(gòu)建，檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)行中存在許多困難。

(一)訴前行為保全措施缺失

公益損害行為通常具有影響范圍大、后果嚴(yán)重的特點(diǎn)，訴前保全作為一種司法救濟(jì)方式，是應(yīng)對緊急情況的暫時(shí)性保護(hù)措施，能防止損失繼續(xù)擴(kuò)大。在行政公益訴訟中，審判機(jī)關(guān)雖然能對行政機(jī)關(guān)的亂作為或不作為作出裁判要求其履職，但裁決作出時(shí)損失已經(jīng)造成，難以恢復(fù)。此時(shí)行政公益訴訟只開啟了救濟(jì)途徑，而沒有保證救濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的途徑，形成了有救濟(jì)而無實(shí)效的局面。設(shè)置訴前行為保全措施這一預(yù)防性事前監(jiān)督措施將有助于限制公權(quán)力濫用，確保檢察機(jī)關(guān)勝訴后公共利益得到實(shí)質(zhì)性的保護(hù)。

(二)執(zhí)行難，效果不佳

行政公益訴訟進(jìn)入訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)的請求多為確認(rèn)行政不作為違法及要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職。前者為確認(rèn)之訴，無需行政機(jī)關(guān)履行；后者為給付之訴，需行政機(jī)關(guān)根據(jù)判決作出相應(yīng)的行為。因行政行為具有主動(dòng)性與不可替代性兩大特點(diǎn)，一旦行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行判決，很難強(qiáng)制其履行或由第三人代履行，外部監(jiān)督將面臨執(zhí)行難的問題。即使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行判決，因行政機(jī)關(guān)作出行政行為是復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，不能通過簡單的書面決定改變公益受損局面，執(zhí)行在內(nèi)部也會(huì)面臨困難。

(三)法律監(jiān)督權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)沖突

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中擔(dān)任公益訴訟起訴人的角色，提起公益訴訟，行使法律監(jiān)督權(quán)；當(dāng)審判機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟依法作出生效裁判后，檢察機(jī)關(guān)享有檢察監(jiān)督權(quán)。在這種情形下，作為公益訴訟起訴人，檢察機(jī)關(guān)若認(rèn)為生效裁判存在再審情形，是否能夠抗訴？行政機(jī)關(guān)認(rèn)為生效裁判存在再審情形能否通過檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督進(jìn)行救濟(jì)？行政機(jī)關(guān)的申訴權(quán)如何實(shí)現(xiàn)？這些問題都反映出了檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟過程中法律監(jiān)督權(quán)與檢查監(jiān)督權(quán)的沖突問題。

(四)行政權(quán)與司法權(quán)不平衡

行政權(quán)是公共利益的主要代表，我國行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共生活的直接決策、組織、管理和調(diào)控者，其任務(wù)是保護(hù)公共利益。基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，行政機(jī)關(guān)非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得隨意撤消、改變其行政行為。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度確定之后，司法權(quán)介入了公共利益的保護(hù)之中，司法權(quán)和行政權(quán)在功能定位及權(quán)限劃分上的沖突成為了該項(xiàng)制度運(yùn)行過程中亟需解決的問題。這要求檢察機(jī)關(guān)在尊重行政機(jī)關(guān)正常的工作活動(dòng)與對行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為進(jìn)行有效監(jiān)督之間找到平衡點(diǎn)，防止保護(hù)公共利益由“司法缺席”到“司法越界”。

三、推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干建議

(一)建立訴前行為保全制度

行政公益訴訟保護(hù)的標(biāo)的是正在遭受侵害的國家和社會(huì)公共利益，但其本身不是一個(gè)快捷、一蹴而就的救濟(jì)方式。在公益受損初期，治理和維護(hù)都相對容易，一旦拖延，公益的損失就會(huì)逐漸往不可逆的方向發(fā)展。可以通過訴前行為保全制度能有效避免違法行政行為造成的擴(kuò)大性損害，確保行政公益訴訟目的有效實(shí)現(xiàn)。即在審判機(jī)關(guān)依法作出裁判前，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為使公共利益遭受損害，情況緊急不立即處理將造成重大損害的，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)申請或?qū)徟袡C(jī)關(guān)依職權(quán)，審判機(jī)關(guān)審查、決定，責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出必要的行政行為。

(二)多辦法解決執(zhí)行問題

解決行政公益訴訟執(zhí)行難問題，可考慮以下方式：一是賦予行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。比照目前已經(jīng)較成熟的非訴執(zhí)行制度，賦予行政機(jī)關(guān)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。二是檢察機(jī)關(guān)督促法院啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。雖然在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)處于公益訴訟起訴人的訴訟地位，但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)也是檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督法院的執(zhí)行活動(dòng)及行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。三是考慮在判決中準(zhǔn)許行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。行政公益訴訟雖具有特殊性，但仍屬于行政訴訟中的一種，法院可以針對判決中的內(nèi)容對行政機(jī)關(guān)單獨(dú)賦權(quán)，行政機(jī)關(guān)可依據(jù)生效的法律文書對第三方強(qiáng)制執(zhí)行。

(三)合理界定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)

檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)時(shí)定位及身份不同。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該擺正自身位置，履行法律監(jiān)督職時(shí)就做好法律監(jiān)督工作，反映到行政公益訴訟中即表現(xiàn)為作為公益訴訟起訴人參與訴訟，相反，在履行檢察監(jiān)督權(quán)時(shí)就做好檢察監(jiān)督的工作，不考慮自己行使法律監(jiān)督職能時(shí)擁有的權(quán)利。

(四)平衡法律監(jiān)督權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)是矛盾共同體。檢察機(jī)關(guān)需要行使法律監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)，但同時(shí)要保證行政執(zhí)法權(quán)的優(yōu)先性。如何限制檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)又不至于打消檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的積極性需要檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，而這個(gè)平衡點(diǎn)需要在司法實(shí)踐中，通過司法判例積累最終形成。我國檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度剛剛建立，不能操之過急，需要通過實(shí)踐檢驗(yàn)真理。

兩年試點(diǎn)工作的開展為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了可供參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制度建立后，理論又反哺實(shí)踐，互相共同發(fā)展。但因行政亂作為、不作為造成損害后，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟來挽救，不能從源頭上達(dá)到公益保護(hù)的目的。因此，基層黨和政府機(jī)關(guān)應(yīng)制定科學(xué)有效的行政權(quán)監(jiān)督制度，規(guī)制行政權(quán)運(yùn)行，最大限度從源頭上解決公共利益受損害的問題發(fā)生，而將行政公益訴訟作為輔助手段，僅在萬不得已的時(shí)候啟動(dòng)。希望在制度建立過程中，國家、社會(huì)、民眾對公共利益的關(guān)注與關(guān)心能夠被喚醒，全國上下與檢察機(jī)關(guān)一起承擔(dān)起“公益守護(hù)人”的角色。