監察體制改革下檢察機關與監察機關的職能協調與權力監督

羅明川

四川省三臺縣人民檢察院，四川 三臺 621100

一、監察體制改革后國家權力結構的新格局

監察體制改革以前，我國的權利結構為四元結構，即“人大+一府+兩院”的構造。國家監察委員會成立后，該權利結構轉變為“人大+一府+兩院+一委”的五元構造。這意味著在“一府兩院”的體制下創設了第四種國家權力，即全國人大享有最高國家權力，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院和國家監察委員會分屬二級國家權力，這實際上提高了監察權的權利位階，監察權和檢察權的權力位階在形式上趨于平等。

二、自偵權轉隸后檢察機關的職能轉變

此次監察體制改革將自偵權劃歸同級的國家監察委員會，在喪失了職務犯罪偵查權后，檢察機關的法律監督權屬如何歸位值得重新審視。

(一)檢察機關與監察機關的權屬分配

法的運行可分為立法—司法—執法—守法四個層面，廣義的法律監督亦可劃分為立法環節的法律監督—司法環節的立法監督—執法環節的法律監督—守法環節的法律監督權①。人民檢察院作為我國《憲法》賦予的唯一的法律監督機關，雖然職務犯罪偵查權被監察委吸收，但其法律監督的地位仍無可撼動。即自偵部門轉隸后，檢察機關的法律監督權并未遭到削弱，僅是自偵權這一工作方面受到影響。若從反面進行思考，改革雖然對檢察機關就國家工作人員涉嫌職務犯罪的發現機制發起了沖擊，但卻從客觀上規避了“既當運動員又當裁判員”的權屬弊端，為確保檢察機關集中優勢兵力更加專注地行使起訴權和法律監督權掃清內部障礙。

(二)法律監督權與監察權的職能協調

國家監察委與黨的紀律檢查委員會合署辦公，使得職務犯罪調查權的行使往往具有超前性和預防性。而檢察機關的法律監督權則更多地體現出事后監督和程序控制的特征。如此，檢察機關的法律監督權與監察機關的監察權之間便會出現時間上的錯分與空間上的位移。可是如果監察權的行使一旦滯后，便會出現與法律監督權的程序控制正面沖突的情況，這便需要根據二者的權利位階進行分析解決。在進入司法程序以前，監察權與檢察權的權利位階在理論上是平權的；但在進入司法程序之后，由于檢察機關享有憲法賦予的司法監督權，檢察權便具有較前的位階。若此時將監察權的職務犯罪調查銜接到司法程序中，不僅是對調查行為進行合法化監督②，亦是從法律監督層面對監察權行使合法化進行一次全面承認，從而規避程序違法的潛在風險。

三、檢察機關與監察機關權力監督的探索

國家監察委員會的成立，集全國的反腐權力于一身，誰來監督監察者已成為不可回避而又必須解決的問題。

(一)建立檢察機關與檢察機關的雙向監督機制

目前對監察權的監督方式可分為五種，即人大監督、司法程序監督、執政黨監督、社會監督和自我監督。那么，有無可能運用檢察機關的法律監督權，在憲法、刑事訴訟法、監察法的框架內對監察機關進行必要的法律監督？可考慮檢察機關與監察機關的之間建立監督的雙向機制。監察機關的監察對象是“全體公職人員”，自然也包含檢察機關工作人員，即進行對“人”的監督；而檢察機關的法律監督可著眼于監察程序是否違法的這一層面，這種監督并非針對監察機關中行權的個人，而是從監察機關行使監察權的程序合法性這一整體層面上進行監督，即完成對“事”的監督。例如，如果監察程序違法，那么在監察機關將案件移送公訴機關起訴后，檢察機關便能行使其法律監督職能，啟動非法證據排除規則和疑罪從無原則對監察權加以規制。

(二)運用司法銜接程序進行法律監督

司法銜接程序監督，即監察權進入司法程序后，運用司法權對監察權的行使進行程序性控制③。按照辦理刑事案件的基本流程，國家監察委員會在對職務犯罪調查終結之后，需將案件移交至公訴機關審查起訴，由公訴機關向審判機關提起公訴，再由審判機關依法進行審判。與以往的自偵案件相同，監察委的案件同樣需全案移送。經審查，公訴機關有權將該案退回監察委補充偵查④。從《監察法》來看，法律僅給予國家監察委員會實施職務犯罪的監察權，卻未賦予其決定逮捕權、公訴權，經由監察權獲取的筆錄、口供等要成為司法程序中的的證據仍需經過檢察機關的二次轉化，這些是國家監察委與刑事程序銜接最主要的方面。這種分工合作，一方面是為了保障監察權的有效實施；另一方面也是防止檢察機關職能空虛，為今后對監察權進行監督埋下伏筆。

[ 注 釋 ]

①任文松.法律監督權研究[D].重慶大學，2008：126-137.

②積極探索實踐形成寶貴經驗國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述[N].檢察日報，2017-11-05(1).

③司法權監督并不會對同屬二級權力的的監察權造成沖擊，前文已有論述.

④《積極探索實踐形成寶貴經驗國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》.檢察日報，2017-11-5.