土壤污染防治法律制度研究

齊云偉 劉碧函 郭 莉

1.江蘇中煙工業(yè)責(zé)任公司徐州卷煙廠，江蘇 徐州 221002；2.徐州工程學(xué)院環(huán)境工程學(xué)院，江蘇 徐州 221008

一、我國(guó)土壤污染防治立法現(xiàn)狀

我國(guó)目前在治理土壤污染這一領(lǐng)域，有關(guān)于防治土壤污染的法律規(guī)定只是零散分布于其他環(huán)境要素的法律法規(guī)之中，例如《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及配套規(guī)章《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》等。除此之外，還有《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》等一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。我國(guó)目前針對(duì)環(huán)境污染制定了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等一系列相關(guān)的專項(xiàng)單行法，但尚未出臺(tái)一部以土壤污染防治為主要內(nèi)容的單行法規(guī)，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)及具體有效的實(shí)施程序。

我國(guó)當(dāng)下的土壤污染情況日益嚴(yán)重，一系列的《土壤環(huán)境保護(hù)法》立法工作正在積極開(kāi)展中，建立了以環(huán)保部為領(lǐng)導(dǎo)人，多個(gè)相關(guān)部門(mén)一起參與的《土壤環(huán)境保護(hù)法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組及工作小組，并設(shè)立由土壤環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)人士構(gòu)成的專家小組，初步形成《土壤環(huán)境保護(hù)法(草案)》[1]。

二、我國(guó)土壤污染防治立法存在問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)在的土壤污染防治立法方面仍有很多不足之處：

(一)土壤污染防治法律體系不完善

截止至今，我國(guó)在大氣污染、水污染、固體廢物污染及噪聲污染等方面已經(jīng)有了專項(xiàng)的單行立法，但是在土壤污染這一領(lǐng)域的法律仍有缺口，暫未有統(tǒng)一實(shí)施的《土壤污染防治法》。而涉及土壤污染防治的法律法規(guī)只囊括在其他環(huán)境要素的法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章中，例如《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》及《土地管理法》等。關(guān)于土壤污染防治的法律法規(guī)只是存在于其他法律條文中，分散且缺乏系統(tǒng)性，這些法律條文也缺乏銜接點(diǎn)，使其不能夠形成一個(gè)完整的法律系統(tǒng)。除此之外，這些零散分布的法律規(guī)定也大大增加了可操作的難度，無(wú)法進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的土壤污染防治工作，在防治的效果上面也微乎其微。同時(shí)，土壤污染防治的相關(guān)法律制度在現(xiàn)行立法當(dāng)中是不健全并且缺失的，導(dǎo)致土壤污染防治工作的難以開(kāi)展的現(xiàn)象。

(二)土壤污染防止監(jiān)管機(jī)制混亂

土壤污染防治是一項(xiàng)艱難復(fù)雜的工作，同時(shí)這項(xiàng)工作也涉及了方方面面，而開(kāi)展系統(tǒng)有效的土壤污染防治工作離不開(kāi)有秩序的監(jiān)管，因此，我們需要在監(jiān)管過(guò)程中明確相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)。雖然近幾年來(lái)政府在體制改革方面一直很重視，但是在土壤污染防治監(jiān)管方面依然會(huì)存在交叉混亂的情況，而出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要是因?yàn)樵诰唧w的監(jiān)管職責(zé)劃分方面沒(méi)有明確的規(guī)定。

(三)責(zé)任主體認(rèn)定不明確

法律責(zé)任主體與土壤污染防治密切相關(guān)，然而在我國(guó)目前所實(shí)施的法律之中，土壤污染防治法律法規(guī)只是針對(duì)原則性進(jìn)行了規(guī)定，但尚未有法律責(zé)任方面的規(guī)定。因此，在土壤污染防治法律規(guī)范中，法律責(zé)任主體的認(rèn)定應(yīng)該盡快提上日程。而目前為止，我國(guó)對(duì)于法律責(zé)任主體的規(guī)定比較單一，同時(shí)對(duì)于法律責(zé)任主體的認(rèn)定也是比較模糊不清的。但是由于土壤污染具有隱蔽性、積累性、滯后性的特點(diǎn)，使得有的污染即使是很多年前不知道由誰(shuí)造成的，引發(fā)的后果卻是現(xiàn)在人來(lái)承擔(dān)，這使得很難確定土壤污染責(zé)任，同時(shí)責(zé)任的追究以及治理的落實(shí)也是相當(dāng)?shù)睦щy，明確的認(rèn)定土壤污染責(zé)任人遇到了阻礙。

(四)法律責(zé)任不完善

當(dāng)前，我國(guó)主要遵循“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，同時(shí)在責(zé)任主體的規(guī)定方面也是比較單一的，主要是追究土壤污染行為人的法律責(zé)任卻忽視追究環(huán)境主管部門(mén)、地方政府等行政主體在土壤污染防治工作上的一些失職、違法行為的法律責(zé)任。現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)用地的污染防治的法律主要以罰款的形式對(duì)污染土壤這一行為加以行政處罰，但是在“停止排放污染物”、“治理污染”、“修復(fù)土壤環(huán)境”等行政處罰方式的規(guī)定就有一定的欠缺。不只是這樣，規(guī)定的罰款的金額也較少，對(duì)于土壤污染的民事法律責(zé)任方面也沒(méi)有一個(gè)確切的規(guī)定。而在懲罰嚴(yán)重土壤污染行為時(shí)，規(guī)定的法律責(zé)任過(guò)輕，只規(guī)定了行政法律責(zé)任，卻缺少了刑事法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，往往使那些嚴(yán)重污染土壤的行為人得不到刑事制裁。正是因?yàn)橐?guī)定的法律責(zé)任過(guò)輕，使得現(xiàn)行的農(nóng)地土壤污染防治法律的規(guī)定形同虛設(shè)[2]。

三、國(guó)外土壤污染防治立法

(一)荷蘭

在1980年荷蘭發(fā)生的萊克爾克土壤污染事件使其于1983年制定并頒布了《土壤修復(fù)(暫行)法案》，從此拉開(kāi)了荷蘭進(jìn)行土壤污染治理的序幕。從1980年至今，荷蘭致力于制定相關(guān)的法律法規(guī)以及其相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)，土壤污染防治法律體系也大致得到完善。

荷蘭在1983年公布的《土壤修復(fù)(暫行)法案》對(duì)全國(guó)統(tǒng)一的土壤修復(fù)限值進(jìn)行了規(guī)定，明確規(guī)定修復(fù)后的土壤污染物含量須低于法案規(guī)定的土壤修復(fù)限制標(biāo)準(zhǔn)。1987年，荷蘭修訂并頒布《土壤保護(hù)法》，對(duì)土壤環(huán)境管理的理念進(jìn)行了相關(guān)調(diào)整。與此同時(shí)修訂后的法律規(guī)定，在原則上對(duì)于污染場(chǎng)地，政府不再修復(fù)買單，土壤污染行為人應(yīng)該對(duì)土壤污染修復(fù)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。荷蘭于1994年對(duì)《土壤保護(hù)法》進(jìn)行再一次修訂，基于風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)值體系也建立了起來(lái)。針對(duì)土壤修復(fù)，荷蘭于2000年公布了相關(guān)的目標(biāo)值和干預(yù)值。2008年，荷蘭發(fā)行了《土壤修復(fù)通令》，對(duì)土壤干預(yù)值標(biāo)準(zhǔn)加以保留，不再規(guī)定目標(biāo)值標(biāo)準(zhǔn)(改為在標(biāo)準(zhǔn)化和土壤質(zhì)量評(píng)估報(bào)告中規(guī)定)。2013年荷蘭再次修訂《土壤修復(fù)通令》，增加了土壤修復(fù)工作程序以及建立了土壤污染治理修復(fù)工作程序，其中包括調(diào)查監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)、后續(xù)管理等[3]。

(二)日本

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，日本便為了解決重金屬土壤污染問(wèn)題，采取一系列的相關(guān)措施，建立法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)等土壤污染防治法律體系。

專門(mén)法律和相關(guān)法律構(gòu)成了日本的土壤污染防治法律體系，其中專門(mén)法律由1970年的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》及2002年的《土壤污染對(duì)策法》構(gòu)成，其中2002年的《土壤污染對(duì)策法》被稱為日本土壤保護(hù)的重要里程碑。相關(guān)法律包括《大氣污染防止法》、《水質(zhì)污濁防止法》、《農(nóng)藥取締法》、《肥料取締法》、《二噁英類物質(zhì)對(duì)策特別措施法》等。以上述的法律規(guī)定作為法律依據(jù)，日本制定了土壤污染防治的政策。同時(shí)，在這些法律的基礎(chǔ)上日本還頒布了一系列相關(guān)法律法規(guī)。譬如，在2003年日本環(huán)境省頒布了《土壤污染對(duì)策法施行令》及《土壤污染對(duì)策法施行規(guī)則》，作為具體實(shí)施《土壤污染對(duì)策法》的法規(guī)，并詳細(xì)地規(guī)定說(shuō)明土壤污染防治[4]。

(三)德國(guó)

20世紀(jì)70年代初，德國(guó)提出了土壤保護(hù)。同時(shí)德國(guó)在70年代制定的《聯(lián)邦森林法》、《肥料法》、《垃圾處理法》等法律中都融合了土壤保護(hù)的法律。德國(guó)各大洲在1991年大多成立了土壤污染保護(hù)委員會(huì)，討論保護(hù)土壤的相關(guān)問(wèn)題。德國(guó)第一次借助1998年頒布的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》和在1999年6月的《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染場(chǎng)地條例》這兩部法律，在法律層面上針對(duì)土壤的保護(hù)以及污染防治進(jìn)行相關(guān)的規(guī)范。

德國(guó)為了達(dá)到修復(fù)污染場(chǎng)地的目的，頒布了一系列的技術(shù)指則和法令，同時(shí)在國(guó)家立法中吸納了歐洲指令，要求嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)。不止如此，廢棄物處置場(chǎng)地的運(yùn)行關(guān)閉還需要受到以下的法律規(guī)范，比如1991年的《廢物技術(shù)指令》、1993年的《城市垃圾技術(shù)指令》、2001年的《廢物處置條例》、2002年的《填埋條例》、《地下廢物儲(chǔ)存條例》等規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)[5]。

(四)法國(guó)

法國(guó)的土壤污染防治的基本策略以預(yù)防原則為主，建立污染土地的公共信息數(shù)據(jù)管理庫(kù)為次，最后再引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理的概念。但是法國(guó)在法律層面上還沒(méi)有專門(mén)的土壤污染防治的法律法規(guī)，只是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的工業(yè)法、廢物法、民法等法律規(guī)范進(jìn)行不斷的修改與完善來(lái)規(guī)范土壤污染行為人的直接或間接責(zé)任，以此達(dá)到土壤污染防治的目的。

(五)美國(guó)

美國(guó)在20世紀(jì)30年代時(shí)就開(kāi)始在土壤污染方面提高關(guān)注度。1935年4月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《土壤保護(hù)法》，隨之土壤保護(hù)這一國(guó)家政策被正式確立，并且專門(mén)的土壤保護(hù)機(jī)構(gòu)——土壤環(huán)境保護(hù)署被設(shè)立了起來(lái)。之后，《聯(lián)邦危險(xiǎn)物質(zhì)法》和《固體廢物處理法》被相繼確立，對(duì)土壤保護(hù)作出進(jìn)一步規(guī)定。美國(guó)在1980年通過(guò)了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》(The Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)，為了確保實(shí)施法案，在資金方面提供支持，建立“超級(jí)基金”制度。因此，這部法律又被稱作“超級(jí)基金法”。與此同時(shí)，超級(jí)基金法也被納為美國(guó)土壤污染防治法律體系的一部基本法律。美國(guó)國(guó)會(huì)于1996年再一次通過(guò)修訂超級(jí)基金法的方案，并對(duì)相關(guān)責(zé)任方進(jìn)行額外規(guī)定。美國(guó)國(guó)會(huì)在1997年通過(guò)了《納稅人減稅法》(《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》的配套法律)。美國(guó)政府在2001年再一次簽署并通過(guò)了“棕色區(qū)域法”，也就是配套法規(guī)《小企業(yè)責(zé)任減免與棕色地帶復(fù)興法》[7]。

四、結(jié)合國(guó)情及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)提出的建議

(一)建立土壤污染防治法律體系

目前我國(guó)在環(huán)境污染這一領(lǐng)域已經(jīng)制定了一系列專項(xiàng)單行法，其中包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，然而并沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)對(duì)土壤污染方面進(jìn)行規(guī)定，但是草案已基本形成。為了能夠很好地解決日益嚴(yán)重的土壤污染問(wèn)題，我國(guó)迫切需要制定土壤污染防治單行法。而在制定法律的過(guò)程中，我們可以向荷蘭、日本、德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等學(xué)習(xí)其成功經(jīng)驗(yàn)，在法律條文中體現(xiàn)切實(shí)可行的內(nèi)容，避免空洞性、原則性的內(nèi)容和措施。而土壤污染防治法的內(nèi)容應(yīng)該包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度、污染責(zé)任制度、土壤污染治理修復(fù)制度等，使我國(guó)的土壤污染防治法具有可操作性，有法可依。除此之外，應(yīng)該在土壤污染防治法與其他環(huán)境要素污染防治法之間找到一個(gè)銜接點(diǎn)，使得土壤污染防治法與其他污染防治法共同形成一個(gè)完善的土壤污染防治法律體系。

(二)理清土壤污染防治監(jiān)管機(jī)制

由于造成土壤污染的原因比較復(fù)雜，土壤污染防治工作也涉及方方面面，這就需要很多工作部門(mén)的配合，所以，一個(gè)井然有序的監(jiān)管機(jī)制是十分必要的。在如何建立一個(gè)穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)制方面，我國(guó)可以向日本借鑒。在日本，由地方最高行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)地方的土壤污染防治，由其直接對(duì)中央環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行直接負(fù)責(zé)。

我國(guó)可以適當(dāng)性的給予各級(jí)地方政府更多的土壤污染防治職能，由地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國(guó)家環(huán)保部直接做出相關(guān)匯報(bào)。這樣的話，我們可以盡量避免產(chǎn)生相關(guān)部門(mén)之間“踢皮球”或“扯皮”的現(xiàn)象，提高工作效率。

(三)明確責(zé)任主體

當(dāng)發(fā)生土壤污染時(shí)，土地使用權(quán)人首先應(yīng)當(dāng)查明土壤污染類型及土壤污染來(lái)源，并將調(diào)查的最終結(jié)果上報(bào)給當(dāng)?shù)氐娜嗣裾h(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。而當(dāng)?shù)氐娜嗣裾h(huán)境保護(hù)主管部門(mén)參照上報(bào)的調(diào)查結(jié)果，組織專家或者第三方機(jī)構(gòu)對(duì)污染造成的損害結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，然后再通過(guò)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)規(guī)定的程序?qū)ν寥牢廴矩?zé)任人進(jìn)行確認(rèn)。當(dāng)土壤污染責(zé)任人沒(méi)有辦法得到確認(rèn)抑或是消亡的，這時(shí)需要土地使用權(quán)人依據(jù)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)所作的有關(guān)規(guī)定對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告進(jìn)行編寫(xiě)，并上報(bào)給當(dāng)?shù)氐娜嗣裾h(huán)境主管部門(mén)加以備案。以“土十條”為參考依據(jù)，一旦單位及個(gè)人造成土壤污染便需要承擔(dān)修復(fù)與治理的主體責(zé)任；當(dāng)責(zé)任主體發(fā)生變更時(shí)，則由變更之后的主體來(lái)繼續(xù)承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任；當(dāng)土地使用權(quán)依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，由土地使用權(quán)的受讓人或者是雙方約定好的責(zé)任人來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的污染治理修復(fù)的責(zé)任；當(dāng)責(zé)任主體死亡又或是無(wú)法明確認(rèn)定時(shí)，應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣袚?dān)土壤污染修復(fù)治理的責(zé)任。

(四)完善法律責(zé)任

環(huán)境法律責(zé)任在立法過(guò)程中扮演著十分重要的角色，我國(guó)應(yīng)該在民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任這三方面對(duì)土壤污染責(zé)任做出詳細(xì)規(guī)定。

就民事法律責(zé)任而言，嚴(yán)格的民事法律制度在各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行，以美國(guó)的《超級(jí)基金法》最為顯著，嚴(yán)苛的法律制度有益于對(duì)土壤污染責(zé)任人追究責(zé)任，土壤污染的治理與修復(fù)有了一個(gè)保障，與此同時(shí)有利于重視環(huán)境保護(hù)。

就行政法律責(zé)任而言，我國(guó)的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中已有相關(guān)規(guī)定，然而相關(guān)的行政法律責(zé)任規(guī)定較為分散，并在土壤污染歸于哪一行政機(jī)關(guān)管理尚未有明確的規(guī)定，所以應(yīng)該明確行政職責(zé)，對(duì)于行政責(zé)任的歸屬問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定。

(五)建立專項(xiàng)基金制度

例如，1980年美國(guó)實(shí)施《超級(jí)基金法》之后，在土壤污染防治工作上獲得了可觀的成就；德國(guó)的土壤污染基金包含于環(huán)境責(zé)任基金之中。上述國(guó)家設(shè)立基金的目的大致相同，以解決在土壤污染修復(fù)的過(guò)程中確定責(zé)任主體模糊不清或者是主體雖然已被確定但沒(méi)有能力去承擔(dān)而繼續(xù)治理土壤污染的情形。

我國(guó)以上述國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)，結(jié)合國(guó)情，建立專項(xiàng)基金制度。基金的來(lái)源可以是企業(yè)繳納的稅費(fèi)、環(huán)境損害訴訟所獲得的治理修復(fù)費(fèi)等。資金可以由地方的環(huán)保部門(mén)支配，但是需要定期向國(guó)家環(huán)保部門(mén)匯報(bào)。

(六)完善公眾參與制度

土壤污染防治工作的有序進(jìn)行不僅需要政府部門(mén)的監(jiān)督負(fù)責(zé)，同時(shí)還需要群眾的參與。為了讓群眾更好的參與到土壤污染防治工作中，我們應(yīng)該通過(guò)法律保障群眾參與渠道，并適當(dāng)拓寬。

政府及相關(guān)部門(mén)首先應(yīng)該大力宣傳教育，使群眾有一個(gè)保護(hù)土壤的意識(shí)，然后再通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，把關(guān)于土壤污染防治工作的信息公布上去，使群眾及時(shí)了解工作開(kāi)展進(jìn)度，并且可以在網(wǎng)絡(luò)上征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)。除此之外，當(dāng)群眾發(fā)現(xiàn)政府或相關(guān)部門(mén)有違法行為時(shí)，可以向有關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。

五、結(jié)論

土壤污染這個(gè)話題，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越受到了人們的關(guān)注。很多國(guó)家針對(duì)土壤污染防治已經(jīng)有了專門(mén)法律，但是我國(guó)只是在其他環(huán)境法律中對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，而為了保障土壤污染防治工作的有效開(kāi)展，法律制度無(wú)失為一個(gè)最佳選擇。因此，制定專項(xiàng)的土壤污染防治法勢(shì)在必行。

我國(guó)在土壤污染防治立法上仍然存在著很多不足：土壤污染防治法律體系不完善、土壤污染防止監(jiān)管機(jī)制混亂、責(zé)任主體認(rèn)定不明確以及法律責(zé)任不完善。所以，針對(duì)以上不足，我給出了以下建議：建立土壤污染防治法律體系、理清土壤污染防治監(jiān)管機(jī)制、明確責(zé)任主體、完善法律責(zé)任、建立專項(xiàng)基金制度及完善公眾參與制度。

但是本文仍然存在很多不足之處，由于筆者不是法律專業(yè)，同時(shí)在時(shí)間和知識(shí)上也沒(méi)有那么充足，沒(méi)有能夠很好的分析。只是根據(jù)現(xiàn)有的分析結(jié)果給出自己的一些建議，仍然不夠完善。筆者日后將豐富自己，繼續(xù)研究，繼續(xù)完善。同時(shí)，我相信，土壤污染會(huì)越來(lái)越受到國(guó)家的關(guān)注，加上目前我國(guó)已經(jīng)在2017年針對(duì)《土壤污染防治法(草案)》進(jìn)行征詢意見(jiàn)，日后我國(guó)一定會(huì)建立一個(gè)完善的土壤污染防治法律體系！