論行政處罰自由裁量權(quán)的行使和規(guī)制

徐宏遠(yuǎn) 徐雪芹 胡繼力

1.云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650000；2.云南師范大學(xué)體育學(xué)院，云南 昆明 650500；3.昆明市商務(wù)行政執(zhí)法支隊(duì)，云南 昆明 650000

一、行政處罰自由裁量權(quán)的涵義、分類(lèi)和存在的必要性

行政處罰自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)范所設(shè)定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和限度內(nèi)，通過(guò)自行斟酌判斷、自主科學(xué)選擇，作出行政處罰行為的權(quán)力。它是法規(guī)授予、客觀存在的職權(quán)，是一種選擇權(quán)，是一種合乎法定原則的受限制權(quán)，體現(xiàn)了德治和人治的精神。

行政處罰自由裁量權(quán)大致分為：在幅度內(nèi)的、行為方式的選擇、作出時(shí)限、事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定、情節(jié)嚴(yán)重程度、是否執(zhí)行等。

“裁量權(quán)像人體的細(xì)胞一樣，遍布于行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)中缺少了行政裁量權(quán)，行政就難以運(yùn)轉(zhuǎn)，行政法將黯然失色”，行政處罰自由裁量權(quán)作為行政權(quán)的核心內(nèi)容之一，廣泛存在于行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，并伴隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日益變化，體現(xiàn)了合法性和合理性的統(tǒng)一、實(shí)質(zhì)正義和程序正義的統(tǒng)一、自由裁量與行政處罰執(zhí)行的統(tǒng)一、公平與效率的統(tǒng)一。它的存在和發(fā)展是客觀的、必然的，有存在的合理性和合法性，也存在濫用的可能性和現(xiàn)實(shí)性，在提高行政效率和維護(hù)公共秩序的同時(shí)，為權(quán)力的濫用留下空間，給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)危害，成為一個(gè)矛盾結(jié)合體。行政處罰自由裁量權(quán)存在的悖論，為監(jiān)督和規(guī)制提供了理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要。

首先，現(xiàn)有法律體系制度的局限性。我國(guó)是典型的成文法國(guó)家，從法律規(guī)范本身而言，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系、千頭萬(wàn)緒的社會(huì)現(xiàn)象和多元化的利益主張，法律規(guī)范不能完全概括、枚舉窮盡，做出面面俱到的規(guī)定，且社會(huì)在日新月異的發(fā)展變化，法律的滯后性和不完備性逐步突顯，行政行為的專業(yè)性、程序性、技術(shù)性不斷增強(qiáng)，行政活動(dòng)的多樣性、區(qū)域性、復(fù)雜性更加明顯，又要維護(hù)法規(guī)的穩(wěn)定性、連續(xù)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，只能依靠自由裁量作為法規(guī)的有益補(bǔ)充。因此，法律為具體行政行為保留了裁量空間，有限的法律僅做出原則性的規(guī)定，允許行政執(zhí)法人員在法律規(guī)定的范圍、條件、種類(lèi)和幅度內(nèi)，主觀能動(dòng)地具體問(wèn)題具體分析，審時(shí)度勢(shì)做出更有成效的處理方式，從而保證行政管理的有效性。

其次，行政管理的固有特點(diǎn)。效率是行政的生命，公平是行政的靈魂。人民賦予政府權(quán)力，行政部門(mén)按照合法合理公平公正教育原則行使公權(quán)力，維護(hù)社會(huì)秩序的良性運(yùn)行。社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了行政權(quán)力的日益膨脹，政府(government)從傳統(tǒng)“守業(yè)者”的形象過(guò)渡為社會(huì)事務(wù)全方位的管理者(administration、manager)，即所謂的“全能政府”。現(xiàn)代行政管理是一種“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^(guò)程全方位管理，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，面對(duì)新時(shí)代新的社會(huì)主要矛盾，發(fā)展不平衡不充分的特征更加凸顯，行政主體必須采取靈活有效的措施，實(shí)施科學(xué)高效的管理。行政處罰自由裁量權(quán)是行政主體不可或缺的、必不可少的管理手段，要求行政機(jī)關(guān)相同情況相同處理，區(qū)別對(duì)待不同情況，這就需要自由裁量權(quán)發(fā)揮作用。因此，在執(zhí)法和管理服務(wù)方面，必須適時(shí)地進(jìn)行彈性和靈活的授權(quán)，尤其是新生的行政管理領(lǐng)域和應(yīng)急狀態(tài)下，進(jìn)而激發(fā)行政管理動(dòng)力，增強(qiáng)行政管理活力，提高行政管理效力，提升行政管理能力。

再次，實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正。現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理對(duì)象紛繁多樣、復(fù)雜多變、利益多元，立法者不能對(duì)某類(lèi)事件和行為進(jìn)行整齊劃一的規(guī)定，為了現(xiàn)實(shí)的公平，需要行政主體區(qū)別對(duì)待不同的人和事，否則在具體適用法律規(guī)定時(shí)無(wú)所適從，不能區(qū)別對(duì)待。聶樹(shù)斌案件告誡我們，九十九個(gè)公平裁判足以被一個(gè)錯(cuò)案摧毀，冤假錯(cuò)案的沉冤昭雪，雖挽回了公民對(duì)法治的信心，但萬(wàn)分之一的失誤，對(duì)當(dāng)事人卻是百分之百的傷害。于是，在立中允許行政處罰自由裁量權(quán)的存在，允許行政主體對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行個(gè)別的考慮和對(duì)待，使得法律的普遍公正融入個(gè)別的、現(xiàn)實(shí)的公正，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正。

二、行使行政處罰自由裁量權(quán)的基本原則

行政處罰的實(shí)施屬于公權(quán)力的運(yùn)用，新時(shí)代行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)權(quán)力的良性運(yùn)作。而行政處罰自由裁量權(quán)無(wú)論對(duì)于行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人，都是一柄雙刃劍，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的正確行使，防止雙刃劍另外一端的濫用傷害，必須確立權(quán)力的行使規(guī)則，包括行使條件、運(yùn)行范圍、程序時(shí)限、裁決幅度、集體決議、事實(shí)要件確定標(biāo)準(zhǔn)等因素，按照行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則，做出準(zhǔn)確、科學(xué)、合理、詳盡的規(guī)定。讓規(guī)范權(quán)力的基本原則作為貫穿全過(guò)程的基本準(zhǔn)則，為行政處罰自由裁量權(quán)的行使提供科學(xué)的指引。

(一)合法性原則

合法性原則是行政法的基本原則之一，是行政法的首要原則，具有不可替代的地位。包括行為主體、內(nèi)容、形式、程序合法，四位一體、缺一不可。合法性原則亦是行政處罰自由裁量權(quán)的首要原則。行政權(quán)的存在和行使必須做到有法可依、有法必依，符合法定目的原則，不得與法律相抵觸相違背。合法不僅要合乎實(shí)體法，還要合乎組織法、程序法。行政裁量行為必須在法律規(guī)定的原則、范圍和幅度內(nèi)，依據(jù)法定的形式和程序作出，不得逾越權(quán)限，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，裁量行為必須符合立法目的和精神，對(duì)于不確定的法律概念和法律術(shù)語(yǔ)，在條款和司法解釋上堅(jiān)持公認(rèn)的法治理念，以人為本，不做自己的法官和裁判，不隨意擴(kuò)大或縮小解釋，更不能從本部門(mén)的利益出發(fā)，作出有利于自己的解釋。

(二)合理性原則

行政行為應(yīng)客觀公正、善意適度、符合常規(guī)、合乎理性，滿足于公正法則和正當(dāng)動(dòng)機(jī)。合法性原則主要基于行政處罰自由裁量權(quán)的存在，賦予行政主體更廣闊的裁斷空間，也潛在地為行政權(quán)力的不合理行使創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)。行使行政處罰權(quán)，不是為了“罰”而“罰”，罰款只是手段和措施，違法行為消除、社會(huì)秩序恢復(fù)和法治意識(shí)的提高才是處罰的最終目的。行使自由裁量權(quán)必須具備正當(dāng)行為目的和動(dòng)機(jī)，符合社會(huì)客觀規(guī)律，不得考慮不相關(guān)因素，也不能不考慮相關(guān)因素。由此可見(jiàn)，自由裁量行為必須建立在公平、正義的價(jià)值基礎(chǔ)上，借鑒和參考先例原則，兼顧比例原則和信賴保護(hù)原則。實(shí)現(xiàn)法律的公平正義，不僅僅形式上合法，還必須合情合理，讓法律效用、社會(huì)效應(yīng)和政治效果三者有機(jī)統(tǒng)一。

(三)正當(dāng)程序原則

正當(dāng)程序無(wú)論是作為一種控制行政權(quán)力的理念，還是作為行政法的基本原則，正被行政法治國(guó)家所接受。用程序控權(quán)來(lái)取代實(shí)體控權(quán)，突破“重實(shí)體、輕程序”的局限，將正當(dāng)程序模式作為嚴(yán)格規(guī)則模式的有益補(bǔ)充，正成為新時(shí)代行政法推演的主流。正當(dāng)程序模式在社會(huì)主義新時(shí)代顯示了它超越時(shí)空的優(yōu)越性，法治精神的有力彰顯，讓正當(dāng)程序模式的使用逐步成為構(gòu)建現(xiàn)代行政法模式的基礎(chǔ)。任何人都擁有生命、財(cái)產(chǎn)、自由的權(quán)力，不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪。正當(dāng)程序原則是行政處罰自由裁量權(quán)行使的水平線，是紅線、是底線、是高壓線。權(quán)力行使必須堅(jiān)持程序公開(kāi)公正原則、利害權(quán)衡原則、價(jià)值衡量原則和教育先行原則，在信息公開(kāi)、理由說(shuō)明、意見(jiàn)聽(tīng)取、案卷排他等制度基礎(chǔ)上，接受社會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)，基于法律的滯后性及應(yīng)急情形，未作出明確規(guī)定時(shí)，也必須遵從以上諸多原則和制度，使正當(dāng)程序成為自由裁量權(quán)行使的應(yīng)然理念和應(yīng)有之意，真正實(shí)現(xiàn)程序控制，切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益。

三、行政處罰自由裁量權(quán)的濫用表現(xiàn)和原因分析

行政處罰自由裁量權(quán)貫穿行政執(zhí)法全過(guò)程，有效增強(qiáng)了執(zhí)法辦案的準(zhǔn)確性和靈活性，但也存在一定程度的自治，甚至是人治，是戴著鐐銬跳舞。濫用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式主要有：違反法律目的和意圖；行政行為動(dòng)機(jī)不純；考慮了不相關(guān)因素；疏忽了應(yīng)當(dāng)考慮因素；顯失公正，違反平等性；反復(fù)無(wú)常，缺乏同一性。主要原因如下：

(一)法規(guī)的局限性，對(duì)自由裁量權(quán)空間缺乏全面規(guī)范

法規(guī)的原則化，交叉競(jìng)合關(guān)系的存在，彈性幅度過(guò)大，彈性用語(yǔ)缺乏明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，處罰種類(lèi)不科學(xué)，處罰方法選擇寬泛，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，性質(zhì)認(rèn)定模糊等，造成了行政處罰自由裁量權(quán)的自由靈活性。實(shí)際工作中，將行政處罰自由裁量權(quán)簡(jiǎn)單理解為罰款數(shù)額分檔問(wèn)題，忽視回避了違法行為的事實(shí)認(rèn)定、性質(zhì)界定、罰款種類(lèi)、情節(jié)輕重、處罰期限等因素，行使時(shí)可能帶來(lái)偏頗。由“皮筋”變成了“鋼尺”，卻缺乏全面考慮，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單，機(jī)械化執(zhí)法，難以做到罰當(dāng)其過(guò)。

(二)裁量權(quán)過(guò)大，隨意性明顯，目的不當(dāng)，違背合理性原則

過(guò)多考慮行政相對(duì)人的社會(huì)地位、配合程度、認(rèn)錯(cuò)改正態(tài)度、地域特點(diǎn)、人文教育、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，造成了不同情況相同結(jié)果，相同情況差別處理，執(zhí)法隨意性明顯，致使處罰決定與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度產(chǎn)生嚴(yán)重的偏差。或者由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，不顧公民、法人和組織的合法權(quán)益，為了完成“罰沒(méi)款指標(biāo)”，下達(dá)指標(biāo)任務(wù)到個(gè)人，雖然罰沒(méi)款實(shí)行了罰繳分離，上繳國(guó)庫(kù)，但以工作經(jīng)費(fèi)的名義進(jìn)行罰沒(méi)款的返還和獎(jiǎng)勵(lì)，將行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)化。自由裁量權(quán)在某種意義不是完全的羈束行政行為，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于不能正確處理處罰與教育、管理、糾正違法行為的關(guān)系，簡(jiǎn)單套用法律條款，機(jī)械化、簡(jiǎn)單化、粗暴化執(zhí)法，不考慮相關(guān)因素，只重結(jié)果不看過(guò)程，只看后果不看性質(zhì)，重視了合法性而忽視了合理性。

(三)缺乏區(qū)域性考慮和信息滯后

地方直接套用國(guó)家、省市上一級(jí)部門(mén)的行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，“條塊分割”忽視了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文社會(huì)環(huán)境和行政處罰相對(duì)人的承受能力、個(gè)案的特殊性等情況。部分法律法規(guī)做了修訂，出臺(tái)了司法解釋和新的法規(guī)，制定了法規(guī)條款的實(shí)施細(xì)則和地方配套制度，但行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有根據(jù)新的情況重新梳理，梳理不完全不充分，沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和更新完善，信息公開(kāi)不及時(shí)，造成了信息不對(duì)稱。

(四)執(zhí)行力不強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)不夠

認(rèn)為權(quán)力的規(guī)范化是對(duì)工作的束縛，習(xí)慣了“占地為王，占池為龍”的思維定勢(shì)，缺乏對(duì)自由裁量權(quán)的正確認(rèn)識(shí)，主觀上有抵觸情緒，在執(zhí)行過(guò)程中選擇性執(zhí)法，敷衍應(yīng)付，好的制度不執(zhí)行也等于零，于是執(zhí)行效果大打折扣。地方政府看重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，對(duì)一些大型企業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)和龍頭企業(yè)，特別是世界五百?gòu)?qiáng)、中國(guó)五百?gòu)?qiáng)，給予超國(guó)民特殊待遇，不僅在行政許可、行政確認(rèn)、行政征收、行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)等方面提供方便，而且在行政處罰方面也給予“適當(dāng)照顧”。

四、行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督和規(guī)制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人使用權(quán)力，一直遇到有界限的地方才休止”。我國(guó)通過(guò)梳理執(zhí)法清單和負(fù)面清單、細(xì)化量化和公示自由裁量權(quán)、雙隨機(jī)一公開(kāi)、內(nèi)外部監(jiān)督等多種途徑，實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，不斷推進(jìn)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府建設(shè)。法治是法律能夠規(guī)制自由裁量權(quán)的行使，不是消除它，而法律有能力將自由裁量權(quán)從瓶子里面釋放出來(lái)，也有辦法將其裝回去。但由于人是“社會(huì)人”，無(wú)法擺脫個(gè)人感情、利益因素、工作能力、認(rèn)知范圍、政策水平、業(yè)務(wù)操作能力、道德水準(zhǔn)等因素的影響，會(huì)造成自由裁量權(quán)的濫用或不作為，甚至違法犯罪。因此，對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)監(jiān)督與規(guī)制是現(xiàn)代法治社會(huì)的必然要求。

監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在現(xiàn)代法治框架內(nèi)，對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督和規(guī)制途徑主要是外部硬性的立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、配套制度和內(nèi)部軟性的道德制約、績(jī)效評(píng)估和社會(huì)監(jiān)督等，從而達(dá)到軟硬兼施、雙管齊下、懲防并舉、標(biāo)本兼治的效果，讓執(zhí)法人員內(nèi)化于心、外化于行。

(一)外部的剛性法制規(guī)制-他控力

1.完善立法規(guī)制。沒(méi)有約束的自由不是真正的自由，立法監(jiān)督屬于事前規(guī)制，是實(shí)現(xiàn)法治的前提和基礎(chǔ)。從立法層面，壓縮自由裁量的幅度和范圍，平衡法律條文彈性和執(zhí)法可操作性的關(guān)系，提高法律條款針對(duì)性、適用性和前瞻性。健全法律體系，維持法律連續(xù)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，層級(jí)低的規(guī)范性文件，可隨形勢(shì)的發(fā)展進(jìn)行廢改立，以適應(yīng)不斷發(fā)展的變化，從而克服法律因穩(wěn)定性較強(qiáng)所具有的局限性。在充分預(yù)測(cè)和總結(jié)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)《行政處罰程序法》立法，將流程細(xì)化，盡可能地將行使范圍、行使條件、裁量幅度、辦案時(shí)限等方面限定在較小的范圍內(nèi)，程序上的規(guī)范效果更優(yōu)于實(shí)體上的控制。通過(guò)行政過(guò)程的公開(kāi)，相對(duì)人的參與，將行政裁量的依據(jù)、條件、決策過(guò)程和結(jié)果予以公開(kāi)，賦予相對(duì)人信息公開(kāi)、陳述申辯、聽(tīng)證、救濟(jì)等權(quán)利。在法規(guī)的規(guī)范和指導(dǎo)下，發(fā)揮自由裁量權(quán)應(yīng)有的價(jià)值，確保公共管理活動(dòng)中的效率與公平正義。

2.嚴(yán)格行政復(fù)議規(guī)制。行政復(fù)議作為內(nèi)部監(jiān)督的主要途徑，有利于自我檢查和自我完善。行政復(fù)議審查具體行政行為合法性、適當(dāng)性、合理性，相對(duì)于司法的有限審查，行政復(fù)議對(duì)行政行為的審查范圍更全面，裁決方式更直接，可以維持、改變，也可以糾正不適當(dāng)行為。行政復(fù)議作為由行政相對(duì)方啟動(dòng)的糾紛解決機(jī)制，具有準(zhǔn)司法的特征，但是要真正發(fā)揮行政復(fù)議的作用，還必須加強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性和專業(yè)性地位，不斷健全和完善相對(duì)人參與機(jī)制，保證行政復(fù)議的公開(kāi)公正。

3.強(qiáng)化行政訴訟規(guī)制。司法監(jiān)督作為行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)制的最后一道防線，將自由裁量權(quán)的行使納入司法審查的范圍，對(duì)權(quán)力行使的過(guò)程和結(jié)果全面監(jiān)督。行政處罰自由裁量權(quán)不僅存在于具體行政行為之中，也存在于抽象行政行為之中。將抽象行政行為納入我國(guó)行政訴訟的受案范圍，拓寬司法審查的廣度，不僅能彌補(bǔ)我國(guó)已有監(jiān)督方式的不足，更能對(duì)規(guī)制行政處罰自由裁量權(quán)發(fā)揮極大功效。司法審查建立在客觀分析和理性認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，為合法性審查，排除合理性審查，僅審查具體行政行為的合法性，體現(xiàn)了人民法院的有限司法審查權(quán)。司法審查應(yīng)集中在裁量權(quán)逾越、裁量權(quán)濫用、裁量權(quán)程序違法三方面，將濫用職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)明確化，建立嚴(yán)格的司法審查制度，充分發(fā)揮法院審判職能作用，完善司法建議權(quán)，加大行政訴訟司法審查的深度。

(二)內(nèi)部的柔性道德規(guī)制-自控力

為了規(guī)制行政處罰自由裁量權(quán)的行使，防止其被濫用，通過(guò)法制途徑，在一定程度上減少了人為因素，從制度層面有效防止了自由裁量權(quán)的隨意性。但行政行為圍繞行政執(zhí)法人員和行政相對(duì)人而展開(kāi)，于是更需要道德的教化、人文思想的熏陶、意識(shí)觀念的轉(zhuǎn)變、精神文明的加強(qiáng)等軟性措施來(lái)規(guī)制權(quán)力的行使，讓德治與法治相輔相成、相得益彰。

1.提高行政執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)。自由裁量權(quán)的合理行使、高效運(yùn)用，與行政執(zhí)法人員的自身素質(zhì)密切相關(guān)，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力水平和法治意識(shí)尤其重要。只有將人民賦予的權(quán)力(power)，用來(lái)維護(hù)人民的權(quán)利(right)，才能彰顯公仆的身份和為人民服務(wù)的宗旨。通過(guò)黨性教育，堅(jiān)持以人為本、公正、合法、合理裁量理念，提高行政執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)，是防止行政處罰自由裁量權(quán)濫用的關(guān)鍵。

2.建立健全效率公正的評(píng)價(jià)體系。績(jī)效考核評(píng)估和道德評(píng)價(jià)體系對(duì)于防止行政處罰自由裁量權(quán)的不合理使用有著不容忽視的作用。行政考核評(píng)價(jià)體系應(yīng)堅(jiān)持效率與公正統(tǒng)一原則，只注重效率而忽視公正，則自由裁量權(quán)難免產(chǎn)生濫用和不合理使用，難以確保公平正義，失去了實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)正義”的意義；反之，只注重公正原則，則行政效率低下。因此，應(yīng)樹(shù)立正確的績(jī)效觀，在行使自由裁量權(quán)時(shí)堅(jiān)持效率與公正并重，注重行政裁量結(jié)果的合理與公平正義。在科學(xué)合理的績(jī)效考核體系基礎(chǔ)上，輔之全面完善的道德評(píng)價(jià)體系，從而使其發(fā)揮更大的功效和作用。

3.健全落實(shí)相配套的制度體系。徒法不足以自行，需要在法規(guī)框架范圍內(nèi)，制定系列的配套文件，深化自由裁量權(quán)的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值。建立健全相應(yīng)的參照體系、權(quán)力監(jiān)控體系、責(zé)任落實(shí)、案件終身負(fù)責(zé)、案件回避和責(zé)任追究等配套制度，實(shí)行定量分析，探索定性與定量想結(jié)合的模式，強(qiáng)調(diào)行政行為的理由說(shuō)明，嚴(yán)格執(zhí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制度，真正將系列配套制度作為有力支撐。

(三)豐富完善監(jiān)督規(guī)制途徑-綜合作用力

為了防止行政處罰自由裁量權(quán)的濫用，監(jiān)督主體不僅有立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)等國(guó)家黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管，還有民主黨派、工商聯(lián)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾、新聞媒體等外部監(jiān)督渠道。不僅要以權(quán)力(立法權(quán)、司法權(quán))制約權(quán)力(行政權(quán))，實(shí)現(xiàn)立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的分離制衡，而且要以權(quán)利(公民權(quán)利)制約權(quán)力(行政權(quán))，通過(guò)公民參與行政、公民監(jiān)督行政、公民通過(guò)行政救濟(jì)等方式制約公權(quán)力。完善黨委主體監(jiān)督、人大法制監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)參議監(jiān)督、法律司法監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)媒體監(jiān)督、公眾輿論監(jiān)督、人民民主監(jiān)督多種監(jiān)督方式，多措并舉建立科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系。同時(shí)，堅(jiān)持行政公開(kāi)原則，將行政立法、行政執(zhí)法、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟、行政聽(tīng)證、行政決策等行政行為全過(guò)程記錄并公開(kāi)，豐富黨務(wù)政務(wù)信息公開(kāi)渠道。完善和創(chuàng)新監(jiān)督方式，對(duì)濫用職權(quán)的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，對(duì)監(jiān)督有功人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)。

行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督和規(guī)制是一個(gè)不斷發(fā)展變化的歷史過(guò)程，防止其濫用的途徑和方法也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，力求做到“控而不死，用而不濫”，調(diào)動(dòng)高效靈活的積極面，抑制腐敗濫用的消極面。因此，我們必須經(jīng)常關(guān)注自由裁量權(quán)的行使和規(guī)制，對(duì)于出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，及時(shí)采取新思維、新舉措、新辦法。使行政處罰自由裁量權(quán)的行使符合我國(guó)依法行政、依法治國(guó)的要求，符合新時(shí)代社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的要求。