行政公益訴訟立案機制研究

王 翔

四川大學，四川 成都 610207

一、行政公益訴訟問題分析

(一)檢察機關獨立調查的效力

以縣檢察院發現鋼鐵廠粉煤灰傾倒污染河道為由向縣環保局作立案前調查為例(簡稱粉煤灰污染案)。辦案人員將自己抽樣的水體交與環保部門請求檢測時，被告知待檢樣本的取得需專門人員持證執法且檢測樣本具有時效性，否則存在證據瑕疵。因證據不足，調查只得終止。檢察機關調查活動需受到部門規章、行政工作規范等制約，缺少統一的調查規則，這一問題的妥善解決關系到檢察機關公益訴訟監督效力。

(二)調查結果認定存疑

在粉煤灰污染案中，環保局提出由于檢測項目中無相關檢驗指標或受制于現有技術無法檢測，即使確實發生了部分可見污染物污染河道甚至形成水生生物死亡的環境損害事實，也無法對涉事企業追責。類似于此，公益訴訟中大量專業性問題需要委托鑒定機構作出結論，而檢察機關并無該專項資金或專業技術保障，僅憑行政機關“自證清白”恐難以認定其合理性。

(三)對抽象行政行為的調查

2015年新《行政訴訟法》第2條以“具體行政行為”取代“行政行為”，增大了行政訴訟受案范圍。同時《行政訴訟法》第十二條和第十三條采取肯定式和否定式的列舉模式來規定行政訴訟的受案范圍，認為不是所有的行政行為都可納入行政訴訟范圍。行政法一般認為認為抽象行政行為是不可訴的。行政部門的“紅頭文件”是抽象行政行為，但若與環境公益受損有關聯性，能否對該抽象行政行為提起環境行政公益訴訟？目前在學理和實踐中都未形成通說。[1]

二、行政公益訴訟立案機制的探索

(一)公益訴訟職能獨立

在國家監察體制改革和基層“大部制”改革背景下，筆者設想獨立公益訴訟職能。形成立案與訴訟分離、“審訴分離”機制。

具體地，筆者認為應分立公益訴訟部門專行線索收集、調查和立案三大職能，增設公益訴訟窗口接收移送舉報線索、了解新聞輿論、宣傳講解公益訴訟制度等工作。而民事行政檢察部門履行立案后的評估鑒定、法律法規適用、部門溝通協商等職責，并審核推進訴前程序和訴訟程序。

廣東省番禺區一則公益訴訟調研建議中也提到，檢察機關內部要設立公益訴訟的審查起訴程序。在提起訴訟前另行指派未參與案件調查的檢察官對起訴的證據材料審查，審核是否符合起訴標準，這與筆者思路不謀而合。[2]

(二)確立合理的立案范圍

在立案范圍的討論中，如全國政協委員劉紅宇提到“文物屬國有資產，也是文化遺產，具有很高的社會價值，可否將文物保護納入檢察公益訴訟范疇，需要檢察機關去研究和推進。[3]”也能看到山西省新絳縣檢察院提出保護古絳州的國有文物。[4]可以預見，公益訴訟范圍進一步拓展應是重點環節，既需要上級檢察機關研究制定政策，也需要基層院主動提供實務經驗。

(三)區別對待抽象行政行為

有學者認為，環境公益訴訟的可訴范圍是造成環境損害或可能造成環境損害的行為，不論實施者和該行為是否合法；如果是行政行為，也不考慮是具體行政行為或抽象行政行為，只要符合上一款標準，都應可訴。”[5]

筆者認為可以有區別的對待抽象行政行為。對于政府部門制定規章，應根據《中華人民共和國立法法》的要求以備案審查的形式來處理。對于政府頒布“紅頭文件”這樣形式的抽象行政行為，如果可能會造成損害公益后果，盡管目前尚未存在確定的行政相對人且沒有發生損害后果，檢察機關也可以對該行政部門提起行政公益訴訟，訴求即撤銷或變更該行政行為。