財產征收立法中征收救濟制度的考察與設計

楊鐵生

菏澤職業學院，山東 菏澤 274000

一、現行立法缺乏合理的征收救濟規定

(一)征收救濟程序中政府定位不合理

《城市房屋拆遷管理條例》第16條規定“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規定“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”，由此可見，我國現行有關財產征收立法都將政府作為征收爭議的唯一、終局裁決者。但是，現實中的各類房屋拆遷決定與土地征收決定都是由各級政府及其工作部門做出的，由政府對因其征收決定引發的征收爭議進行裁決不符合正當程序的要求。

(二)征收補償爭議缺少司法救濟

征收實踐中，對被征收人財產權影響最大的是征收補償標準問題，因此征收人與被征收人之間出現最多的爭議也是征收補償的爭議，根據《土地管理法實施條例》第25條的規定，被征收人“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決?！备鶕撜魇昭a償爭議解決機制，政府的裁決為最終裁決，現行征收立法并沒有賦予被征收人司法救濟的權利，如果政府的終局裁決不能使被征收人的財產利益得到有效的保護，被征收人又該以何種合法的方式和途徑尋求救濟？

二、對域外立法例中征收救濟制度的考察

(一)德國立法關于征收救濟的規定

依據德國基本法的規定，當事人對于征收補償數額如有異議的，可以向普通法院也即民事法院起訴。如在土地征收中，征收補償標準是由政府確定，或由征地機構與被征收人協商解決，如果協商不成或被征收人不滿政府所確定的補償標準，可向民事法庭起訴，由法院做出最終裁決。在德國，“由于征收補償只能根據具有補償規則的正式法律提供，因此民事法院的審判權僅限于審查是否存在法定補償規則，以及該規則對具體案件是否可以正確適用?！盵1]

(二)美國立法關于征收救濟的規定

在美國，征地糾紛解決的唯一場所是法院。其基本程序是：若征地機構與被征收方經過協商，無法在補償數額上達成協議，則由征地機構將案件交給法院，進入司法解決程序。在法庭要求下，由雙方分別聘請的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換，依據評估報告雙方再次就補償金平等協調，如協商不成，則由民事陪審團來載定合理的補償，此時，法院可做出增加或減少補償金的裁定。

(三)法國立法關于征收救濟的規定

法國公用征收糾紛的管轄機構是法院。在征收行政階段，如果當事人不服征收機關做出的批準公用征收目的決定，可以提起行政訴訟，如果事人不服征收機關做出的可以轉讓的決定，可以向行政法院提起越權之訴。在征收司法階段，征收主體和被征收人就補償問題不能形成共識，可由征收法庭做出裁判，當事人對此裁判不服可以向上訴法院上訴，不服上訴判決，仍可以向最高法院提起關于法律問題的復核訴訟。

(四)比較結論

從上述各國立法關于財產征收救濟制度的規定可以看出，一方面，多數國家立法都規定了多元化的救濟途徑，包括協商、調解、申訴、訴訟、復核訴訟等形式，更好地保護了被征收人的權益。另一方面，多數國家都明確規定法院作為糾紛解決的管轄機構，通過司法機關的中立性，借以彰顯征收救濟機制的公正，使財產征收糾紛得以公正、公平的解決。

三、未來財產征收立法中對征收救濟制度的重新設計

(一)征收救濟程序設計

1、協商。協商是一種相對節省時間和費用的爭議解決方式。如果被征收人對征收機關確定的具體補償內容有異議，則可以與征收機關就補償的方式、范圍、具體數額進行平等協商，協商一致則簽訂補償協議；若雙方不能就補償相關問題達成一致意見，或者一方不同意協商，則進入下一救濟程序。需要指出的是，是否協商雙方當事人擁有選擇權。

2、行政復議。被征收人如認為征收行為不具有公益性；征收機關的征收決定在內容和程序上不合法；征收機關在征收調查、聽證、公告等程序中存在程序違法情形或者被征收人對于征收補償的內容有爭議，可以向征收機關的上一級行政機關申請行政復議，具體內容依照我國《行政復議法》的規定執行。若被征收人對行政復議決定不服，或者行政機關拒絕受理被征收人的行政復議申請，則可以在法定的期限內提起行政訴訟，啟動訴訟救濟程序。

3、行政訴訟?！按_保依法行政最有效、最有活力的手段是賦予并確保人民控告政府的權利，全面而切實地推行行政訴訟。”[2]未來財產征收立法中的行政訴訟救濟制度的內容應包括：被征收人如認為征收行為不具有公益性；征收機關的征收決定在內容和程序上不合法；征收機關在征收調查、聽證、公告等程序中存在程序違法情形，在申請行政復議后對行政復議決定不服的，或者行政機關拒絕受理被征收人的行政復議申請的，可以在法律規定的期限內向有管轄權的人民法院提起行政訴訟；也可不申請行政復議直接向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。訴訟請求可以是請求撤銷財產征收行為；請求停止侵害、賠償損失、恢復原狀；請求變更補償數額、方式、范圍等。如果不服行政一審判決，被征收人還可以在法律規定的期限內提起上訴，由上訴法院對爭議內容做出終審裁決。具體操作可依照我國《行政訴訟法》的規定程序執行。

(二)征收法律責任設計

1、民事法律責任。“一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本就不是什么法律權利?！盵3]在財產征收領域，民事法律責任主要體現為民事賠償責任。(1)有批準權的征收機關及其工作人員，違反法律的規定批準征收調查決定、公共利益認定決定、征收決定或者在征收調查、公告、聽證等程序中有違法行為，給被征收財產的權利人造成損失的應當承擔民事賠償責任；沒有批準權的行政機關擅自批準征收決定或者越權批準征收決定，給被征收財產的權利人造成損失的應當承擔民事賠償責任。(2)財產征收申請人在征收申請程序中隱瞞征收情況，騙取行政機關征收決定，給被征收財產權利人造成損失的應當承擔民事賠償責任。

2、行政法律責任。(1)有批準權的征收機關及其工作人員違反法律的規定批準征收調查決定、公共利益認定決定、征收決定的或者在征收調查、公告、聽證等程序中有違法行為的，均依法給予行政處分，嚴重的予以撤職；沒有批準權的行政機關擅自批準征收決定或者越權批準征收決定的，對該機關的負責人給予行政處分，嚴重的予以撤職。(2)對于財產征收申請人在征收申請程序中隱瞞征收情況，騙取行政機關征收決定的，由做出征收決定的行政機關撤銷批準決定，責令征收申請人限期退還被征收財產，沒收違法所得，并處以一定金額的罰款。

3、刑事法律責任。(1)有批準權的征收機關及其工作人員，違反法律的規定批準征收調查決定、公共利益認定決定、征收決定或者在征收調查、公告、聽證等程序中有違法行為，給國家、集體和財產權利人造成重大損失又無法彌補的，依法追究該機關負責人及直接責任人的刑事責任；沒有批準權的行政機關擅自批準征收決定或者越權批準征收決定，給國家、集體和財產權利人造成重大損失又無法彌補的，依法追究該機關負責人的刑事責任。(2)對于征收申請人隱瞞與征收情況，騙取行政機關的征收決定給國家、集體和財產權利人造成重大損失又無法彌補的，依法追究該征收申請人的刑事責任。