建立中國合憲性審查長效機制的思路與對策

李曉瑜

中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042

中共十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》在全國人大機構(gòu)改革部分，提出了三項完善人大專門委員會設(shè)置的建議，其中第三項指向的即是將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。該改革建議也同步體現(xiàn)在憲法修改草案中。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《憲法修正案(五)》，修正案第44條第二款對上述建議進行了正面肯定和法律固化。除承繼原全國人大法律委員會統(tǒng)一審議法律草案的職能外，憲法和法律委員會還承擔了合憲性審查、憲法監(jiān)督等多項職責。3月13日全國人大憲法和法律委員會正式成立，14日即首次行使職責，對《監(jiān)察法》(草案》進行了統(tǒng)一審議。

全國人大憲法和法律委員會的成立，標志著爭議并期盼了近二十年來的中國式合憲性審查機構(gòu)正式落地，合憲性審查制度從此“名正言順”。一改以往法律委員會在審議法律議案中對合憲性控制的勉強與無奈，憲法和法律委員會的成立，將使合憲性審查步入專門化、經(jīng)?；能壍?，切實增強憲法監(jiān)督實效，促進依法治國、依憲治國的高度統(tǒng)一，讓憲法的腰板真正挺起來。

憲法和法律委員會的成立和合憲性審查工作的推進，必將帶來法治領(lǐng)域更深層次的變革，有助于徹底解決法治瓶頸，打通法治建設(shè)“最后一公里”。本文擬在平衡學術(shù)思辨與政治理性的前提下，對全國人大憲法和法律委員會推進合憲性審查工作的長效機制作一探討。

一、合憲性審查的主體

依照最新修改的《憲法》第70條和《立法法》的規(guī)定，全國人大及其常委會是我國的憲法監(jiān)督機關(guān)，享有合憲性審查主體資格。憲法和法律委員會作為全國人大辦事機構(gòu)和專門委員會之一，受全國人大及其常委會的領(lǐng)導，不具有獨立性，主要職能在于協(xié)助憲法監(jiān)督機關(guān)實施合憲性審查和科學立法工作。憲法和法律委員會通過合憲性審查作出的違憲與否的決議僅具有建議性質(zhì)，最終處理決定由全國人大常委會作出。

側(cè)重事后審查的規(guī)范性文件備案審查是合憲性審查的基礎(chǔ)和著力點，作為依憲治國總抓手的合憲性審查則既包括事前審查，也涵蓋事后審查。合憲性審查的性質(zhì)決定了它應(yīng)該全面覆蓋所有的法律規(guī)范和公務(wù)行為。隨著憲法和法律委員會的成立，運行十余年的法工委法規(guī)備案審查室的職能是否一并轉(zhuǎn)隸也值得思考。至截稿前，尚未見到兩個機構(gòu)職能整合的信息披露。在現(xiàn)有機構(gòu)機制下，二者的審查分工非常明確：憲法和法律委員會主要行使對法律、法規(guī)的合憲性審查，法規(guī)備案審查室主要行使對規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件、司法解釋等的合法性審查。

二、合憲性審查的對象

推進合憲性審查，不等于憲法和法律委員會要把所有的法律規(guī)范都審一遍，審查的對象不宜過于寬泛。

從《憲法》第5條和《立法法》第87條、第103條的列舉來看，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、軍事法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章及公務(wù)行為”都應(yīng)當屬于全國人大憲法和法律委員會的審查對象。其中“法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)”屬于《憲法》第5條明文規(guī)定不得與憲法相抵觸?！靶姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、軍事法規(guī)”源自于《立法法》第99條、第103條的規(guī)定，尤其是《憲法修正案(五)》將2015年《立法法》下放“設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)”正式寫進《憲法》第100條后，全國享有地方立法權(quán)的市已從49個擴大至284個，上述法規(guī)將成為將來憲法和法律委員會合憲性審查的主要對象?！耙?guī)章”作為審查對象的依據(jù)主要來自于《立法法》第87條，但鑒于規(guī)章的位階、憲法和法律委員會的職能定位以及原有的備案審查制度，規(guī)章更適宜劃入合法性審查之列。

長久以來還有個問題經(jīng)常被學界有意回避：黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)否被納入合憲性審查？2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條關(guān)于六項審查標準的規(guī)定其實已經(jīng)明確回答了這個問題。十八屆四中全會再次強調(diào)，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。我國憲法在本質(zhì)上與執(zhí)政黨的章程是精神一致的，黨內(nèi)法規(guī)與國家憲法、法律不能相左。但黨內(nèi)法規(guī)本身不屬于國家機構(gòu)制定的法律體系之列，憲法和法律委員會不能直接對其進行合憲性審查。對此可以充分發(fā)揮全國人大常委會黨組的紐帶作用，完善全國人大常委會與中央辦公廳的聯(lián)動審查機制，通過人大黨組向黨中央提出黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查建議。

對于離憲法最近的法律，如何在實效上真正予以合憲性審查的操作問題，依照目前憲法和法律委員會的性質(zhì)、地位和職能，只能通過自身監(jiān)督來完成。除了加強對法律草案審議階段的事前合憲性審查之外，憲法和法律委員會在發(fā)現(xiàn)全國人大及其常委會已制定的法律存在與憲法不一致的條款時，可以提請全國人大 及其常委會依據(jù)《全國人大常委會組織規(guī)則》和《立法 法》第９７條第一項之規(guī)定，通過行使憲法解釋權(quán)或法 律修改權(quán)予以解決。

三、合憲性審查的程序

行之有效的程序機制是激發(fā)合憲性審查外驅(qū)力、讓《立法法》第99條“活起來”的重要保障，包括啟動主體、受理程序、審查期限、審查方式、審查結(jié)論與效力等。

依據(jù)《立法法》第99條第1款，目前在我國有權(quán)提請合憲性審查的國家機關(guān)主體為國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會。隨著國家監(jiān)察委員會的成立和《憲法修正案(五)》的確認，建議適時對《立法法》進行相應(yīng)修改，增加國家監(jiān)察委作為提請主體之一。

《立法法》第99條第2款“前款規(guī)定之外的其他主體”提請合憲性審查建議的權(quán)利之所以長期未能得到保障，很大原因在于對“門檻過低、數(shù)量泛濫”的擔憂，也是政治監(jiān)督與私權(quán)救濟概念混同的結(jié)果。合憲性審查從來就不是私權(quán)救濟的主渠道，過度寬泛的啟動主體設(shè)計并不符合立法規(guī)律，因此有必要建立合憲性審查的前置過濾程序暨案件篩選機制。建議將合法性審查作為合憲性審查的一項必經(jīng)程序，尤其重視合憲性審查與司法審查的聯(lián)動暢通，增設(shè)“其他主體”啟動審查的要件：(1)須為合憲性爭議當事人；(2)用盡合法性救濟；(3)涉及憲法基本權(quán)利和義務(wù)①。

憲法和法律委員會在典型案件遴選的基礎(chǔ)上，宜采取書面審查方式，充分利用專家委員的專業(yè)性、實踐性和政治性優(yōu)勢，賦予非機關(guān)主體聘請律師的權(quán)利，建立重大案件聽證制度，規(guī)范審查期限(建議6個月為宜，特殊情況可延長3個月)，審查結(jié)論一律向社會公開并充分說理。審查結(jié)論主要是合憲、違憲兩種，對于認定違憲的法律文件、法律條款，自始無效。全國人大常委會可依職權(quán)、程序分別予以不予批準、責令自行修改、撤回、法律修改、憲法解釋、撤銷或罷免等處理。

建立完善的合憲性審查制度，是推進憲法實施與監(jiān)督，實現(xiàn)良法善治和民主政治的內(nèi)在要求，是黨依憲執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。深刻領(lǐng)會《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，立足人民代表大會制度的健全完善，充分調(diào)動現(xiàn)有制度資源，打造行之有效的合憲性審查機制，是中國特色社會主義法治建設(shè)的必由之路。

[ 注 釋 ]

①胡錦光.論推進合憲性審查工作的體系化[J].法律科學，2018(2).