淺議我國行政執法與刑事司法對接機制

李曉麗

浙江博翔律師事務所，浙江 麗水 323000

一、行政執法與刑事司法對接機制的概念及制度價值

目前，理論界對行政執法與刑事司法對接機制的定義存在一定爭議，并無統一的界定。在筆者看來，行政執法與刑事司法對接機制并非只在程序上解決涉刑案件的移送問題，其還應當在實體上解決行政執法與刑事司法相關制度的和諧統一問題。因此，“行政執法與刑事司法對接機制”應當被定義為：行政機關將其在執法過程中發現的可能構成犯罪的案件移交給司法機關，或由司法機關將其辦理的尚不構成犯罪但仍需進行行政處罰的案件移送給行政機關，由行政機關、司法機關及監督機構等主體共同參與，以各主體互相配合與監督為基礎，以共同打擊行政違法犯罪為根本原則的共同協調對接機制。

行政執法與刑事司法對接機制的制度價值體現在多個方面，首先，對于涉刑案件，由于司法機關的介入，因此在對接機制有效運行的基礎之上，可以倒逼行政機關堅持依法行政，形成對行政執法權的制約與平衡，同時還可防止出現縱容犯罪的現象；其次，給予行政機關充分的案件“過濾”職權，可以有效抑制司法權的過度擴張，堅持刑法謙抑性原則，防止出現對某一行為本應僅認定為行政違法卻最終被認定為犯罪的失衡現象；最后，行政執法與刑事司法對接機制的完善與有效運行，可以促進行政機關、司法機關等主體互相協調與制衡，充分利用各個主體的職能優勢與技術優勢，共同提高國家治理效率。

二、目前我國行政執法與刑事司法對接機制的現狀

在總體上，我國立法對行政執法與刑事司法對接機制的構建是比較重視的，目前已經初步形成一個以專門性規范與散在性規范相結合的規范系統，其中包括首次提及行政執法與刑事司法對接問題的《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》、國務院頒布的首次正式明確對接機制具體內容的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、最高人民檢察院等多部門聯合發布的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》及《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等，此外，與行政執法與刑事司法對接相關的規范還分散地存在于《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律之中。

然而，雖然我國立法已經為行政執法與刑事司法的對接提供了法律依據，但不可否認的是目前我國在這一領域的立法以及在行政與司法實踐中仍存在許多不足之處，主要體現在以下方面：

(一)相關立法以原則性規定為主，在實踐中的可操作性較弱。例如，在《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》中，立法者僅列舉了諸如“加強配合聯系，建立信息共享機制”、“加強立案監督工作，確保對涉嫌犯罪案件及時立案偵查”等原則性的規定與要求，再如，在《中華人民共和國行政處罰法》中，立法者也僅僅在相關條文中原則性地規定“違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任”。

(二)現有的相關規范性文件法律位階較低。目前，僅有最高人民檢察院及其他部門聯合發布的規定對行政執法與刑事司法的對接作出相對詳細的規定，但這些規定因其法律位階太低，對各地的行政機關不能形成有力的約束，進而嚴重影響這些規定的實施與落地。

(三)相關規范性文件并未明確行政機關移送案件的標準，易造成行政機關處理不當。目前的規范性文件對違法行為的情節、違法行為的涉案金額、違法行為導致的不良影響等各類案件移送標準沒有作出細化的規定，致使行政執法機關在實踐中難以作出合法合理的判斷，例如，在食品安全領域，處于執法一線的執法人員對刑法的相關規定不夠了解，僅僅依靠執法人員初步的調查結果，難以判斷相關行為是否達到我國刑法規定的犯罪標準。這一問題往往會導致一些應當移送而未移送或者不應當移送卻移送的情況發生，最終造成處罰不當。

三、我國行政執法與刑事司法對接機制的完善

如前所述，行政執法與刑事司法對接機制在制約行政權、平衡司法權等方面具有較高的制度價值，這在目前我國全面推進依法治國、全面提高國家治理能力與治理水平的語境之下顯得尤為重要。為了能夠進一步完善我國行政執法與刑事司法對接機制，更好地發揮其制度價值，筆者認為我國的立法者、行政及司法實踐者可以從以下幾個方面展開進一步的思考：

(一)行政處罰與刑事處罰對接基本適用原則的確立及具體適用情形分析

刑事違法行為與行政違法行為雖然是兩種不同性質的行為，然而兩者具有不可分割的內部聯系。從本質上看，行政犯罪是行政違法向刑事違法的轉化，同時具有行政違法與刑事違法的雙重屬性。因此，我們需要妥善處理行政處罰與刑事處罰的適用問題，而要處理這一適用問題，首先需要確立基本的適用原則，進而討論具體的適用情形。

1.行政處罰與刑事處罰對接的基本適用原則

筆者認為，針對行政犯罪行為，較為合理的處罰適用原則應當是“相對的刑事優先原則”與“罰當其責原則”。

“刑事優先原則”指的是當某一行為同時違反了刑法和行政法的規定時，一般應先進行刑事處罰，然后根據情況決定是否再進行行政處罰?！靶淌聝炏仍瓌t”的合理性主要體現于：第一，行政處罰并非刑事處罰的前提，且刑事證據因具有更嚴格的采集程序與認定標準故而對行政機關有當然的適用效力，反之，行政證據則不對司法機關有當然的適用效力；第二，刑事犯罪較行政違法而言具有更重的社會危害性，優先進行刑事審查有利于保護相關合法權益；第三，刑事責任比行政責任更有威懾力，更有利于懲治與預防犯罪。而之所以要對“刑事優先原則”進行一定的限制，在其之前加上“相對”二字，是因為“刑事優先原則”的適用并不是絕對的，在某些情況下，如在某些緊急情況下，行政執法機關及時采取證據保全措施并先行對違法行為人采取資格罰可以更高效地終止違法行為不良影響的不斷擴散，因此，最為合理的模式應當是“相對的刑事優先原則”。例如，針對某環境污染行為，最合理的處置順序應當是先由相關行政執法機關在第一時間對涉案企業進行調查并采取相應行政強制措施與行政處罰措施，以防止相關企業繼續對環境進行污染，然后再由相關行政機關依法進行案件移送。

“罰當其責原則”指的是違法者所接受的處罰應當與其行為的違法性相匹配。換言之，就是處罰力度不應過輕或過重，既不能對一個犯罪行為只處以行政處罰，也不能將一個普通的行政違法行為作為犯罪行為進行刑事追責。例如，筆者曾作為刑事辯護律師辦理過一起刑事案件，在該案中，被告人的行為實際僅為普通的行政違法行為，通過行政機關的行政處罰完全可以實現對該被告人的應有追責，但行政機關在未做審慎論證的情況下就草草將案件直接移送司法機關，最終該被告人不得不面臨“罰過其責”的刑事處罰。雖然筆者作為其辯護人為該被告人最大化地減少了損失，但其仍然因漫長的刑事訴訟程序與高額的罰金而遭受了無可挽回的損失，其所經營的企業乃至當地整個相關產業市場均受到了重大影響。這是“罰”與“責”嚴重失衡所導致的不良后果，其影響不僅僅體現在司法領域，更深刻地體現在社會經濟發展領域。因此，我們的行政與司法實踐者應當堅持“罰當其責原則”，以保障社會平穩發展。

2.行政處罰與刑事處罰對接的具體適用情形分析

在實踐過程中，行政處罰與刑事處罰在對接時具體的適用情形包括并科適用與折抵適用。

在本文語境下，并科適用是指對一個違法行為同時采取行政處罰與刑事處罰，其應當建立在一定的前提基礎之上，包括同一違法行為人、同一違法行為、不同種類的處罰。雖然行政處罰的嚴厲性不如刑事處罰，但行政處罰所能達成的某些社會治理效果是刑事處罰所不能的，因此行政處罰可以作為刑事處罰的補充，有效地加強最終的處罰效果，更好地消除犯罪行為所造成的危害結果及不良影響。例如，針對環境污染企業，如果僅在刑法層面對相關企業處以罰金，實際并不能阻斷其繼續違法的路徑。而如果此時在刑事處罰的基礎上再處以停產停業乃至注銷登記的行政處罰，相關企業繼續進行環境污染的能力就會被消除，最終達到從根本上遏制違法行為的繼續發生。

目前，折抵適用的情形主要是兩類：第一，拘留可折抵相應刑期，這在本質上屬于自由罰(行政拘留)與自由刑(管制、拘役、有期徒刑)的折抵，這一折抵原則在《中華人民共和國行政處罰法》中有明確規定；第二，罰款可折抵罰金，這一折抵原則在《中華人民共和國行政處罰法》及《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》均有明確規定。值得注意的是，前述兩類折抵方式只適用于對同一行政犯罪行為先進行行政處罰后進行刑事處罰的情況。

總而言之，無論是并科適用還是折抵適用，雖然其關注與追求的方向有所區別，但它們在本質上均屬于上述“罰當其責原則”的應有之義。

(二)提高相關規范性文件的法律位階，細化規范內容

如前所述，目前我國相關立法以原則性規定為主，且法律位階較低，大大影響了我國行政執法與刑事司法對接機制的有效運行，因此，我國立法者應當注重提升相關規范性文件的位階，將其納入我國法律體系進行重新構建，如可由全國人大制定專門的法律，并明確對接機制的詳細內容，進而再由國務院或最高人民檢察院發布相關的細則，將行政執法與刑事司法對接機制在實施操作層面進一步細化，最終增強對接機制的效力與可操作性。

四、結語

在今天全面推進依法治國的大環境下，行政執法與刑事司法對接機制在我國具有舉足輕重的意義，其對提升依法行政能力、促進司法公正、提高司法公信力等方面具有不可替代的作用。面對目前我國尚不完善的行政執法與刑事司法對接機制，我們的立法者、行政與司法實踐者應當從多個不同的角度對現存的問題進行深入的思考。本文僅從上述幾個方面對如何完善對接機制提出一些粗淺的觀點，希望能夠拋磚引玉，為更多的法律人提供有益的思路。