法治公安建設中公安行政執法問題研究*

由 力

遼寧公安司法管理干部學院，遼寧 沈陽 110000

我國法制建設近年來取得了可喜的進展，各級行政部門的法律意識得到加強，行政公開已成為共識；公安機關注重法律程序對公安執法工作的指導，政府向服務型轉變，從理念到操作循序漸進。公安行政執法的建設不僅影響到公安機關的形象和公信力，而且影響著社會的穩定與發展。在這一大趨勢下，公安行政執法的改革步伐也從未停止，不斷向著依法行政的最高標準邁進。

一、基層公安行政執法現狀

(一)初步建立較完善的公安機關行政執法體制

所有行政執法權的運行都需要法律依據，因此，我國行政執法的相關立法腳步一直沒有停歇。自上世紀90年代開始，我國出臺了以《行政訴訟法》為首的一系列行政法律法規。依法行政的理念逐漸成為時代的焦點。依法行政要求公安機關的權力行使必須有法律法規的明確授權，不得因為任何原因出現違背法律的現象。目前，我國公安行政執法體制較為完善，有大量的一般性法律，如《行政處罰法》、《行政許可法》、《國家賠償法》等，又有針對公安行政行業管理特殊性的專門立法，如《治安管理處罰法》等。公安部出臺了一系列行政法規，各地公安機關也緊隨其后，出臺了具體的操作實施細則。這些規范性法律文件詳細規定了公安機關行政執法的職權來源、執法程序、監督救濟等細節問題，為公安機關行政執法行為在規范管理的同時也提供了足夠的制度保障。

(二)逐步實現公安工作理念的轉變

國家機構存在的根本使命即服務社會。大量研究表明，我國傳統的管理型政府極大地制約了市場經濟在我國的發展。目前，我國國家的職能正經歷著由管理型政府向服務型政府的轉變。政府向服務型政府進行過渡的同時，公安機關作為行政權力的行使者之一也要實現觀念的轉變，以為社會服務為宗旨，大力提高執法工作人員的綜合素質和能力，樹立服務意識。依法行政是公安工作長期的奮斗的目標。

(三)規范了公安行政執法行為的程序要求

公安行政執法程序涉及公安機關行使權力的模式、時限、程序和方式等有關問題。在陽光型政府的轉型過程中，公安機關也逐步實施了行政公開，行政執法更加透明化、公開化。在《行政處罰法》、《行政許可法》等相關法律制度中，我們看到了立法規定的簡易程序的執行要求、回避制度等等，這些都為行政執法規范化提供了理論依據和具體的實施步驟。通過規范程序，公安機關的行政執法行為更加規范化，無論是立案、調查還是處罰決定的作出，都有明確的依據，既防止工作人員以權謀私，也增加了行政相對人對公安機關行為的信任度。

(四)構建較完善的公安行政執法監督體系和責任追究制度

無救濟即無權利。由于公安行政權力與生俱來的強制性、擴張性和單方意志性，導致行政相對人權利在管理過程中的相對弱勢。這種不均衡的恢復需要通過對公安行政執法權力的更多監督和規范來實現。因此，我國通過立法，賦予公民批評建議申訴控告檢舉的權力，讓公民成為公安行政執法的監督主體。同時，在我國，行政監察機關也有權對公安機關的行政執法進行監督。無論是治安管理、交通管理還是其他公安執法行為，都有特別法規定相關部門和人員都應接受監督。基層違法行政行為會在此過程中被檢查和糾正，并有行政復議和訴訟等程序進行后續的內部外部多角度監督救濟。一旦出現公安行政違法行為，有關人員都要被給予相應的行政處分，造成損失的進行賠償，構成犯罪的追究刑事責任。

二、基層公安行政執法中的熱點問題分析

(一)基層公安的選擇性執法問題

賦予執法人員一定的自由裁量權，做為一種客觀存在，尤為明顯地貫穿于基層公安機關執法過程之中。鑒于公安機關執法工作的客觀需要，法律自應賦予自由裁量權，使其得以在作為與不作為之間作出選擇。這種裁量權涉及到各種形式的執法，執法人員通常都會認定他有權對一種行為是否違法，進而是否應采取治安處罰措施作出裁量。然而，如果本應作為的情況下執法機關或執法人員并不作為，或者不應作為的情況而作為，這便是自由裁量權衍生出的選擇性執法的權力，執法機關可以自由選擇執法的對象以及執法的時間，還可以自由選擇要執行的法律和不予執行的法律，執法人員可以完全執行某部法律而不執行另一部，執行某部法律時也可以選擇執行全部或部分，因此，選擇性執法便產生了。

選擇性執法可能衍生出正反兩方面的價值。能夠以維護個體正義和維護社會整體利益最優為出發點和準則，從而做出選擇，那么，這樣的選擇性執法必然有其合法性及合理性的根據。

在中國法治建設的關鍵時期，伴隨大眾傳媒的發展，公眾的視線越來越多地關注于選擇性執法現象背后的公權力運行機制以及有限的執法資源優化配置，并產生了廣泛的質疑。法律本身及其追求的價值都是理性的，這種理性通常有其實質性的目標。其中公平、正義是法律所追求的目標之一，行政執法同樣以此為其追求的目標。警察執法無論是嚴格依照法律程序執法，還是基于合理考量因素的選擇性執法，都不能忽視公平、正義的價值追求。選擇性執法從根本上說是不可以避免的，其可能產生正面和負面兩種作用。因此應對選擇性執法進行規范，讓其兼顧效率與公平。

(二)基層公安行政執法信息公開問題

我國公安機關行政執法信息公開化進程可以分以下四個階段：實驗、轉型、成長和全面建設。《信息公開條例》和《公安機關執法公開規定》等相關條例的頒布與相繼實施，喚醒了廣大人民群眾的權利意識，意識到對于公安行政執法擁有越來越多的知情權，并可以要求公安機關將其行政執法信息最大限度地向社會公開。公安機關行政執法信息的公開化既有利于該類信息得到最大化的利用，又能實現對公民人身權利、財產權利的有效保障。然而，當前我國公安行政執法過程中對于信息公開還存在遮遮掩掩的現象，不敢將執法信息公之于眾。主要問題表現在以下幾個方面：

1.信息公開相關的法律制度不完善

由于我國公安行政執法體系是近幾年才得以建立，加之行政立法系統并不完善。我國關于信息公開的法律法規數量較少，內容比較分散，且各自為政，相互矛盾，沒有形成統一完整的法律體系。公安機關在適用這些法律法規時也會無所適從。隨著社會經濟的迅猛發展，相關法律法規體現出顯露出明顯的滯后性。雖然我們已經制定頒布了一些法律法規，但這些法律法規的制定過程中沒有認真考察社會現狀，嚴重脫離現實，其可操作性較差。

2.缺乏健全的保障制度

從外部監督來看，健全的監督管理體制因為既能在橫向上擴展執法信息公開的廣度，又能在縱向上加深跾公開的深度，因而能夠對公安機關行政執法信息的公開起到監督和促進作用。公安機關行政執法信息的公開化進程是否順利，很大程度上仰賴于這樣的監督管理制度的存在。而我國當前恰恰缺失保障公安執法信息公開的制度。此外，從內部監督來看，我國當前公安機關內部尚未建立起完善的的監督管理體系，監管機構內部責任劃分并不一致。上下級之間雖建立起監督關系，但上級機關往往權威性不足，監督力度不夠，對下級執法人員的違法行為沒有深入調查，追究責任也沒有具體落實，使上下級之關的監督不痛不癢，監督制約機制難以發揮其真正的作用。此外，缺乏完善的后勤保障制度也是影響信息公開化的因互。充足的后勤保障是公安機關行政執法活動得以正常展開的必要保證，由于缺乏有力的后勤保障制度，公安機關只能依靠收取行政費用和罰款來支撐其日常工作。長此以往必然導致有些基層公共機關的執法人員難以抵擋金錢的誘惑，濫用職權，亂收費、濫開罰單等違法執法。

3.缺乏足夠的理論研究

由于社會公眾來自社會不同的階層，其對行政執法信息公開的理解程度也參差不齊。理論實踐部門對于公安機關行政執法信息公開化的理論研究也停留在較膚淺的層面，沒有有力的理論做支撐，必然缺乏說服力。雖然相關部門出臺了信息公開條例，但尚不成熟，甚至存在著簡漏、粗糙的缺點，大大地影響了它在實踐運行中的指導作用和影響力。此外，理論研究不足以及對所管轄地區具體情況缺乏深入的了解和調查研究，必然導致制定相關制度的時候，難以做到詳細而明確，更沒有辦法提出符合本地區特點、行之有效的方法和制度了。隨著互聯網的發展，各級政府都紛紛建立政府網站，實現了網上辦公。但囿于對信息公開理論中諸如信息公開的概念和意義等基本問題的研究深度不夠，網上辦公并未達到預期的效果，也沒有真正做到讓群眾滿意，甚至有的公安機關目前的在線信息公開是形同虛設的。

(三)基層公安行政執法效果評估問題

強化對公安機關行政執法活動的監督與違法執法的問責，是保證基層公安機關行政執法活動規范化、有序化進行的必然要求和有力抓手。然而，監督與問責機制的啟動，依賴于對公安機關行政執法活動效果的評估。其既是衡量執法工作優劣的重要手段，也是啟動監督與問責機制不可或缺的關鍵環節。但目前司法實踐當中，并未設計出有效的評估公安機關行政執法效果的評價機制，理論上也未有深入研究與探討。從某種意義上來說，缺乏合理、有效的執法監督與考核手段，是導致我國法律體系不健全的重要原因。例如，公安機關對各單位、各民警開展考核工作時，其設定的考核標準主要是考察辦案數量、處罰人數上。評價一名民警是否優秀看重的是每年抓獲的人犯數與破案數，這種僅靠數字說話的考評機制導致某些單位在開展日常工作時將“完成指標”作為工作重點來抓，一切工作圍繞指標展開。從而忽略了日常性的服務工作，更遑論為群眾排憂解難了。這種不科學、不客觀、不全面的考評標準使得公安機關的行政執法工作嚴重背離了基層公安的宗旨和人民警察核心價值觀的初衷。