淺析過程性政府信息的公開與不公開
——以行政比例原則為視角

張啟帆

（710061 西北政法大學 陜西 西安）

過程性信息在具體的司法實踐中出現的較早，但統一的概念則是在2010年國務院辦公廳《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》文件中出現。即“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論,研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于應公開的信息”。這是過程性信息第一次正式被提及。簡言之，過程性政府信息是指行政機關對行政管理過程進行討論、研究，或者審查過程中出現的信息。

一、過程性信息公開原則和行政比例原則的關聯性

過程性政府信息作為政府信息的下位子集，它具備了政府信息公開的共性特點，也具備了己身的個性特點。過程性政府信息有以下幾個特點：

（1）首先，它屬于政府信息。政府信息是行政機關在履行行政職責過程中主動制作的或者從別處獲取的，以一定形式予以保存和記錄的信息。過程性信息之所以是政府信息，是因為它要么是行政機關制作的，要么是行政機關獲取的，盡管這些信息相對于其他政府信息尚不成熟，且在醞釀中。

（2）以行政行為的形成為依托。過程性政府信息的印記就是過程性，因為此類信息的形成必須從行政行為的形成過程來分析。一個行政行為從開始到最終的作出需要一個過程，這個過程有一個明顯的目的—即行政行為最終成型。正是這個促使行政行為完成的目的為過程性政府信息的形成提供了動力，行政行為成為過程性政府信息形成的依托。

（3）過程性、階段性是其顯要特征。過程性信息區別與其他信息的獨有特征就是它的過程性和階段性，主要包含：一是在行政行為逐漸形成過程中行為的狀態，比如待審核的文件，審批過程中的材料等；另外一種服務于主體行為形成過程中的信息，它以服務于行為的形成為目的，是行政行為形成的幫手，比如，為了對某項行政事項進行審批，相關部門給出審批意見。

過程性政府信息以公開為原則，以不公開為例外。它之所以公開和不公開的理由主要出于對國家利益的宏觀考量和行政管理目的能否實現。它的背后暗含著行政法的基本性原則—行政比例原則。行政比例原則以行政權的行使要與法有據為前提，另一方面還要求行政主體在作出行政行為是進行利益衡量，必須選擇對相對人侵害最小的方式進行。過程性政府信息的公開的部分是在充分進行利益衡量后的抉擇，被依法予以公開的信息一定行政相對人的權益息息相關，同時又旨在完成行政機關的行政管理目標-即保障行政相對人的知情權。過程性政府信息依法不應該公開的部分，除了因為信息本身不成熟，無法給相對人提供可靠的信息，更重要的原因是不能落實現行政管理目標。行政比例原則和過程性政府信息公開與否不是片面和割裂的關系，二者有著必然的關聯性，分析過程性信息的公開與不公開，背后往往有著對行政比例原則的考慮。

二、過程性政府信息公開與不公開的范圍—以行政比例原則為分析工具

1.過程性政府信息不應當公開的范圍

（1）未成熟的主體行為不應公開。尚不成熟、醞釀過程中的主體行為存在各種不確定性。嘗試從反面思考：這樣的信息如果被公開是否會引發猜想，是否會誤導公眾，是否三人成虎最終形成謠言，更有甚之會導致社會管理秩序的混亂，影響社會健康和穩定。比如事關加大群眾性福利的某項政策，如果不最終確定就隨便公開，會引發群眾性的猜想，如果群眾對這樣的信息產生反對的聲音，一定程度上會引發混亂。

不成熟的主體行為不應被公開和行政適當性原則關系密切。適當性原則是指所采取的措施必須能夠實現或者至少有助于行政目的的達成。不成熟的主體行為一旦被公開，不僅會引發各種猜想和懷疑，對行政管理目的的實現和達成更多的是產生各種負面影響。

（2）意見信息不應公開。意見信息是指在過程性信息形成過程中相關部門、個人提出的觀點和意見。意見性信息之所以不被公開是因為其容易受到坦誠性的影響。有些意見和觀點也許不是客觀公正的看法，它們往往帶有主觀上的偏袒。更有一些意見和觀點是為了拉攏人心，逢迎討好，獲取部門利益而提出來的，這樣的信息會對正確決策產生嚴重的影響。

行政必要性原則兼具最少侵害、最為溫和、不可替代性，是指在達成法律目的的各種方法上選擇一種對行政相對人侵害更小的方式。意見之聲固然重要，但是如果是那種排除不了主觀不善的意見，就會違背必要性原則，這樣的意見一旦被采用會使得相對人的合法權利不能得到保障。

2.過程性政府信息應當公開的范圍

（1）事實信息應當公開。事實信息處于行政行為逐漸形成的過程中，但是它是成熟、經得起推敲的。事實信息通常而言是行為主體依據客觀成熟的事實依據作出的信息。這樣的信息被公開后不會產生不利影響，所以應當被公開。

（2）行政行為過程結束后的信息應當公開。行政行為過程結束后意味著要么這個行政行為完美地被孕育出來，要么行政行為胎死腹中。對于被完美孕育的行政行為，此時它歷經的整個過程已經臻于完善，所以應當被公開。對于胎死腹中的行政行為，也要公布它的過程，探究為何它沒有成為一個完美的行政行為，為以后解決類型問題提供指導。

行政適當性原則和行政必要性原組成了行政比例原則。適當性原則是目的，必要性原則是實現目的手段，二者相輔相成，共同構成了行政比例原則。法律目的和手段是衡量一個行政行為合乎目的的標準。因此，應當被公開的行政行為，既合乎目的又合乎手段。

三、結語

政府信息公開一直以來都是公民倍加關心的問題，它體現了公民對政府信息的知情權，也體現了政府行政管理過程中的主動性和建立服務型政府的目的。過程性政府信息公開與否作為其中一個子類問題也應當被重視，和行政比例原則相結合有利于我們更好地去理解為何公開為何不公開。

作者簡介：

張啟帆（1995～ ），女，漢族，河南新鄭人，西北政法大學碩士研究生在讀，研究方向：憲法學與行政法學。