完善矛盾糾紛多元化解機制

謝玉中

（300402 天津市北辰區人民檢察院 天津）

背景：當今社會法治的發展，展現出許多新的特點，矛盾多元化也越來越明顯，隨著人民群眾法治意識的提高，解決矛盾和問題的途徑也越來越趨向于正規化、法治化。司法機關和司法行政機關應以此次改革為契機，通力合作，把律師參與代理涉法涉訴案件和律師參與代理申訴案件有機結合，通過律師協會的統籌安排，大力提高律師的職業素養，把代理的案件根據不同的性質加以分類。盡量做到能調解的先進行調解，能進入法律程序的及時導入訴訟程序。唯有這樣，矛盾糾紛在源頭才可以得到有效疏導。

一、訴訪甄別、依法分離

如何在司法改革的浪潮中，去行使好自己的權利，真正解決好人民群眾的信訪利益訴求，是擺在我們司法機關面前一個非常嚴峻的課題。人民群眾的訴求，有些是可以通過訴訟途徑解決的，有些則是不能通過訴訟途徑解決的。在厘清這些問題的來龍去脈之后，我們才可以把這些問題匯總起來，從而真正的歸納、總結，再經過一定程度的梳理，加以分析。通過“訴訪甄別、依法分離”的方式把這些矛盾和問題梳理出來。這就為解決人民群眾的信訪問題打下了比較好的基礎，我們在解決信訪問題的時候,一定要注意對涉法涉訴問題的研究。因為這些類案件不僅涉及群眾的眾多利益，還關乎法治走向和社會公平、正義。

二、區分階段，讓律師參與涉法涉訴案件

針對涉法涉訴案件的特點，也是貫徹落實市委政法委《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的實施意見（試行）》的需要，為實現涉法涉訴信訪矛盾化解途徑多樣化，切實保障信訪人合法權益，我院在上訪群眾涉法涉訴環節，推進“三步走”，扎實開展律師參與化解涉檢信訪矛盾工作。主要說來，是從以下幾個方面著手建立的。

一是建章立制，實現有據可依。群眾信訪的根源問題，是沒有理順信訪渠道，北辰區檢察院統籌規劃全局，根據市委政法委及市院有關要求，結合本區工作實際，我院制定了《北辰區人民檢察院、北辰區司法局關于律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作實施細則（試行）》，并在檢察院和司法局的大力推動下，成功會簽，實現了律師介入涉檢信訪的有據可依。這樣以來，律師這樣的職業群體，積極參與案件的討論和梳理,不僅有利于群眾矛盾的化解，更能從一個側面監督司法機關的辦案情況是否公正，是探討多元化矛盾解決的根本思路。

二是初步試行，實現工作改進。為保障律師參與化解涉檢信訪矛盾的有效性，我院在制度建立之初，以問題為導向，以個案為契機，逐步探索律師在化解矛盾中的方式方法及職能定位，并根據實際反饋情況，對相關的實施細節進行改進。這樣的實施思路，讓整個制度從整體構思到具體實施都有了理論支撐。而且以問題為導向的機制和設計，引進了律師這個角色作為化解矛盾的有力抓手，能夠讓信訪群眾在心理上感到更加務實、更加安全，在反映問題過程中更自由、更自主，切實把涉法涉訴中疑難的、復雜的、纏訪纏訴的問題反映出來，從而將矛盾化解在基層。

三是全面鋪開，實現工作常態。在初步試行的基礎上，將律師介入工作在刑申案件公開答復、不服本院處理決定、反映本院干警辦案違法等領域全面鋪開，落實律師定期駐院制度，實現律師介入涉檢信訪矛盾化解工作的常態化。為了讓律師更好地發揮作用，司法機關和司法行政機關有必要對定期律師駐院的相關情況進行匯總，考慮在一定范圍之內建立相適應的財務制度，加強統籌管理，保證在每一類案件中都選出適合的律師，這樣可以更好更有效地解決群體性上訪問題。

三、當前法治環境中存在的兩大難題

一是部門利益、權利沖突問題嚴重。在司法機關內部，無論出了什么問題，各部門在更多情況下，都是在推脫，沒有發揮整合資源的整體優勢。當前群眾的法治基礎決定了他們對司法認同感比較低。目前司法機關在整體判案和分析案件上是有法可依的，可是小部分群眾依然不理解現在的法治環境，總覺得他們的案件沒有得到公正處理是因為背后有人為操作因素。這就需要我們一方面加強辦案的公平、公正，需要公開的法律文書及時公開，另一方面還要加大對群眾的普法宣傳，采取主動下基層的方式，為群眾講解、普法。

二是群眾法治意識有待提高。要從根本上對矛盾加以梳理和整合，還要依靠社會法治環境的改善，法治環境的改善從根本上來說依托于人民群眾素質的提高，只有人民群眾的法治意識提高了，我們所有的制度和設計才會更加被人民群眾認可，各項信訪措施才會落實到位。全社會要形成一種理性協商和誠信自治的文化。以司法確認和法律強制力作為保障，使調解運行的制度條件和社會環境逐漸成熟。

四、矛盾多元化解需要采取的應對措施

面對涉法涉訴工作尤其是涉檢工作,司法機關一定要立足于自身實際,整合自身部門的資源,集聚合力,拓寬途徑,抓好矛盾糾紛多元化解各項具體任務的落實。

1.整合院內各業務部門，抓好控申接待工作

在檢察院，要全面落實律師參與化解涉檢信訪矛盾這一制度，不僅涉及控告申訴檢察部門，還要依托公訴、偵查監督、反貪、案件管理等部門一塊做好相關工作。而整合資源的中心應該由一部門牽頭，這個部門宜選擇控告申訴檢察部門，因為作為檢察機關的窗口部門，控告申訴部門是不僅是一線接觸群眾最多的部門，而且是檢察機關內部和其他業務部門聯系最為密切的部門，在接待大廳設立律師值班制度，不僅對于檢察機關方便可行，對于上訪群眾來說，也比較容易接受。

2.探索建立“階層”調解制度

來檢察機關上訪的，我們要根據具體情況加以分類，對于普通上訪的，就由控申部門負責接待，如果符合檢察長接待條件的，由檢察長接待；如果是涉檢信訪或者是“專業信訪老戶”，則要考慮請專業性的律師介入，給上訪人免費咨詢，既能讓上訪人更好地反映問題，又可以提前將涉檢信訪導入法律程序，實現信訪輿情的動態監控。

3.針對涉檢信訪，建立聯席會議制度

聯席會議機制可以由辦公室牽頭，由控申部門、案管部門、公訴部門、偵監部門、反貪部門等部門的成員參加，定期召開聯席會議，統籌協調解決工作推進中的協調聯動、效力銜接等問題，并針對近期以來的信訪事項制定相關制度。在推進律師參與化解涉檢信訪矛盾這一機制中，聯席會議應該針對不同類型的案件積極建言獻策，如果遇到特殊情況，可以由檢察長決定臨時召開聯席會議。

4.依托排查研判機制、效力保障機制，推進律師參與涉檢信訪機制建設

解決信訪群眾的矛盾，不能等、不能靠，要對近年來沒有解決的群眾矛盾進行有針對的梳理，把矛盾糾紛多元化解中心要堅持日常定期排查和重要敏感時期重點排查相結合，把典型的涉法涉訴案例進行重點剖析，建立研判例會制度，組織有關方面的專家學者，對矛盾糾紛分析研判，有針對性地提出意見和建議，做到矛盾糾紛隨時發現、隨時分流、隨時化解。

五、推進律師涉法涉訴應該關注的問題

1.完善平臺建設，注重調解工作與律師備案制相結合

要注重人民調解綜合平臺建設和律師儲備隊伍相結合。推進人民調解的工作需要各業務部門結合自身實際出臺具體的規定，在這期間，要著重把握具體案件的特點，在不同階段適用不同的調解思路，不同案件選擇不同的調解方法，因地制宜，加大對案件調解的應用，從而實現兩者間信息互通，工作有效對接。

2.從各個領域加強對調解的應用

律師參與涉法涉訴，需要針對具體的案件，來加強調解的應用，司法機關的調解范圍也不應該局限于道路交通事故、醫療糾紛、勞動爭議、婦女維權、消費者權益保護等領域，在物業、環保等一些矛盾糾紛高發的領域也應該引人調解機制。引入社會組織參與人民調解工作還處于探索階段，社會組織等專業性群體的獨特優勢也應該得到充分發揮。

3.涉法涉訴律師隊伍的素質有待提高

新形勢下專業性人民調解工作正從依情依理調解向依法規范調解轉變，對人民調解員的法律專業知識和群眾工作能力都有很高的要求。目前就司法機關而言無論是其工作投入度、還是業務能力尚不能完全適應當前形勢的需要，尤其是專業化程度不高，影響疑難復雜矛盾糾紛的調解，對檢察機關纏訪鬧訪的矛盾化解難以有效發揮。這就需要我們的涉法涉訴隊伍中的律師有較強的專業性，可以按照不同的案件類型進行分類。這樣以來，化解矛盾就有了根本性的突破。

六、律師參與涉法涉訴的現實意義

多元化糾紛解決機制有利于克服訴訟解決糾紛機制的弊端。和諧的價值基礎是當事人各方對訴訟結果的認同滿意。訴訟程序與調解仲裁等訴訟外糾紛解決機制相比，訴訟程序更多地依靠法官的權威判斷。以裁判的方式解決糾紛，是基于法官對案件事實、證據的判斷分析，而且很大程度上取決于法官的自由心證。訴訟程序排除了合意的因素的裁判，不可能達到雙方當事人合意的理想結果，有些案件即使是勝訴的一方當事人對判決結果也不滿意。面對矛盾錯綜復雜的現實問題，作為司法機關尤其是檢察機關應該將矛盾分散化，依靠提前調解，律師提前介入，公開答復等形式來處理不同性質，不同層次的矛盾。律師代理涉法涉訴信訪是目前司法機關解決矛盾糾紛多元化的重要舉措，要落實好這一制度，除了需要檢察機關的各個業務部門調動起來外，還需要我們在具體的案件應用中引用調解機制，通過不同階段的調解，把群眾的訴求如實反映出來，同時加強與律協的溝通，選派合適律師參與案件分析、調解。檢察機關應該立足于對矛盾的根源性解決，在化解不同矛盾糾紛的同時，以群眾工作為抓手，著力做好案件后期的息訴罷訪工作。

作者簡介：

謝玉中，天津市北辰區人民檢察院副檢察長。