我國生物質能發展保障制度的法律構建

李 雪

（621000 西南科技大學 四川 綿陽）

我國能源資源豐富，但人均占有量少。隨著社會經濟的快速發展，以傳統化石能源為主的能源消費量劇增，能源消費與能源供給之間的矛盾日益突出。同時，大量使用燃煤等化石燃料，又使我國溫室氣體排放量躍居世界首位，經濟發展所帶來的環境污染問題越來越嚴重。尋找清潔能源，改變現有的能源消費結構，是我國經濟可持續發展的必然選擇。

我國生物質資源豐富，能源化利用潛力大。全國每年可作為能源利用的農作物秸稈及其他原材料的生物質資源總量相當于4.6億噸標準煤。目前，我國生物質發電和液體燃料產業已經初具規模，生物質成型燃料、生物天然氣等產業也已經起步，生物質能產業在我國呈現良好發展勢頭。開發利用生物質能，既有利于能源危機的解決，又有利于環境保護，符合發展低碳經濟、建立資源節約型環境友好型社會的需要。

一、我國生物質能發展保障制度的現狀及存在的問題

法律政策的規范、引導與支持是生物質能源發展的關鍵，制定完善的法律政策體系，健全法律政策保障，是我國生物質能源發展的首要任務。

（一）我國生物質能發展保障制度的立法現狀

我國生物質能產業發展相關的法律主要包括《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國節約能源法》。同時，我國還制定了一系列的行政法規來加強對生物質能產業的管理，基本形成了以《可再生能源法》為基礎，以《可再生能源中長期發展規劃》為目標，以部門規章、政府規章、地方性法規和其他規范性文件為組成部分的法律規范體系。

繼國家“十一五”規劃之后，在《可再生能源發展“十二五”規劃》中詳細提出關于“十二五”期間生物質能源發展的各項具體目標，進一步明確對發展生物質能產業的積極態度。2016年《生物質能發展“十三五”規劃》指出，“十三五”期間我國生物質能產業發展的指導思想、基本原則、發展目標、發展布局和建設重點，并提出了生物質能源發展的保障措施。

（二）我國生物質能發展保障制度存在的問題

1.保障生物質能產業發展的法律體系不健全

首先，法律規范內容過少，不能滿足生物質能產業的發展需求，不但沒有生物質能源的專項立法，甚至相關立法對此涉及的內容也非常有限，僅對能源發展的共性問題予以規定，而生物質能產業作為新興的能源產業，有不同于其他能源發展的特殊性，普適性的條款不能滿足生物質能產業的發展需要。其次，法律規范位階過低。以規范性法律文件和行政規章為主體的生物質能發展法律規范體系，使得生物質能發展法律規范等級效力低，權威性和持續性差。最后，現有的法律規范過于原則化，缺乏可操作性。可再生能源法從可再生能源法角度，針對的是各類可再生能源一般共性問題，抽象概括式的法律條文難以提供明確指引。

2.缺乏保障生物質能產業發展的經濟激勵機制，市場保障制度不健全

我國生物質能發展的相關經濟激勵機制主要有專項資金制度、優惠貸款制度、稅收優惠制度以及財政補貼制度。我國在總體上支持生物質能源的發展，但在相關立法中沒有與之配套的政策措施，將國家的政策扶持與資金支持集中在生物質能產業的研發和生產上，而未形成貫穿生物質能產業發展全過程的一整套的經濟激勵措施。

市場保障制度是指政府出臺一系列的制度措施，保障生物質能產業在整個能源市場占有一定比例的份額。我國的市場保障制度尚不完善，相關立法中未明確規定市場保障制度，即使存在也只是概括性規定。

二、完善我國生物質能發展保障制度的建議

立足我國國情，在完善生物質能相關政策、法律規范的基礎上，對保障生物質能產業發展的經濟激勵機制以及市場保障制度進行重點分析，提出以下幾點建議。

（一）健全保障生物質能產業發展的法律體系

針對我生物質能源發展的法律規范內容過少，不能滿足生物質能產業的發展需求的問題，應在現有法律規范基礎上完善我國生物質能相關法律，制定保障生物質能發展的專項法律。

首先，原料的供給、技術的研發，市場的保障，政府的監管以及后期對環境的影響評估，是生物質能產業發展的必要環節，應對生物能源開發利用的全部過程進行立法。其次，要加強重點領域的立法，如對生物質能產業的健康發展較為關鍵的經濟激勵措施、行業標準體系，市場保障制度等，應制訂相應的具體實施細則。最后，要保證相關法律政策符合生物質能產業的發展需要，有步驟、有規律的完善立法。

盡快完善生物質能法律的實施細則，未來在制訂生物質能源相關法律規范時，更加有針對性地規定生物質能產業發展過程中遇到的各種問題。還應對配套細則的出臺加以具體的時間限制，避免出現長時間的法律空白。

（二）建立保障生物質能產業發展的經濟激勵機制，完善市場保障制度

生物質能源發展的免稅、綠色采購科研支持等各項政策的有效實施都離不開相應的財政投入，我國生物質能產業處于發展的初期階段，對政策支持具有較高訴求，應加大投資補貼力度，設立專項基金用于企業技術研發以及項目開發。在生物質能產業發展的不同階段，政府所采取的補貼政策應有所區別。在發展起步階段，供給端的補貼政策往往可以通過降低企業的產能成本，帶來產業高利潤的吸引力，進而釋放潛在產能。在產業擴張后，則應將資金更多投入到研發型企業中，從而帶動整個產業的技術進步。

在市場保障制度的構建過程中，同樣的要結合我國國情，如在制訂固定電價制度時，政府在干預的過程中不能脫離市場，而應該遵循生物質能產業發展的特有規律，循序漸進，不斷調整，直至電力價格能夠進入市場。對于各國都廣泛采用的綠色證書交易制度，在我國側重于政府宏觀調控的背景下，可以在生物質能發展較好的區域進行試點，由點到面，逐步推進。

[1]魏丹,韓曉.我國生物質能源開發利用現狀及發展政策研究.特區經濟,2003,4.

[2]莫神星.促進生物質能源產業持續健康發展的路徑.電力與能源,2017,4.

作者簡介：

李雪（1993～ ）女，回族，河南西平人，西南科技大學法學院2016級研究生，研究方向：環境法。