新“行政訴訟法”同案件審理結果有利害關系的第三人制度分析

鄭志行

一、行政訴訟法第三人制度的立法演進

1990年10月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“1990年行訴法”）在第四章訴訟參加人的第27條對第三人參加訴訟制度作出了規定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”該規定將第三人的主體資格設定為公民、法人或者其他組織，并將其限定在“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”的范圍內。立法機關對條文中“有利害關系”的解釋為“有獨立的利害關系，如果不是獨立的利害關系，那么就不是第三人，而是必要的共同訴訟人。有獨立的利害關系，也區別于參加到訴訟中來的證人、鑒定人和翻譯人員”， “對訴訟的具體的行政行為有獨立的利害關系包括兩種情況，一是有直接的利害關系，二是有間接的利害關系。”a胡康生：《行政訴訟法釋義》，北京師范學院出版社1989年版，第48頁。

在立法機關使用了如下案例以說明間接利害關系：“規劃部門批準了甲的建房申請，但甲的房屋被水利部門以違章建筑強制拆除，甲對水利部門的拆除決定不服，起訴至人民法院。規劃部門就水利部門的拆除決定而言，沒有直接的利害關系，但是對拆除決定審查的結果有利害關系。如果人民法院判決拆除決定合法，那么甲就會向規劃部門提出賠償建房損失的要求。因為，規劃部門批準了甲的建房申請，對造成甲的建房損失，規劃部門也有責任。因此在本案中，規劃部門可以作為第三人參加訴訟。”b同上注a。（以下簡稱“違章建筑案”）由于我國行政訴訟法并未規定機關訴訟制度，本例中的規劃部門顯然不能對水利部門的拆除決定提起訴訟，也不能直接對拆除決定主張權利；但是若拆除決定為法院所維持，其將就錯誤批準行為給當事人帶來的損害承擔責任。這一敘述表明，1990年行訴法中，與案件審理結果有利害關系即與行政行為有間接利害關系的其他公民、法人或其他組織可以作為第三人，盡管他們不能直接對具體行政行為的對象、內容等主張權利，但會因人民法院對于該行政行為的審查結果，可能在新的訴訟中遭受不利益。這一解讀表明1990年行訴法就承認了同案件審理結果有利害關系的第三人（以下簡稱“結果型第三人”）參加訴訟的制度，成為了在行政訴訟法之后修法中明確規定結果型第三人的立法和法理基礎。

1991年《最高人民法院印發關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》c本篇法規已被《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（發布日期：2000年3月8日。實施日期：2000年3月8日）廢止。（以下簡稱“試行意見”）第21條對第三人制度中的利害關系進行了解釋，“行政訴訟法第27條中的“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系，是指與被訴具體行政行為有法律上的權利義務關系。”同時還規定了第三人享有提出訴訟請求和上訴的權利，而且并未對享有這一權利的第三人的類型進行限定。d該意見第23條規定：“第三人有權提出與本案有關的訴訟請求；對人民法院的一審判決不服，有權提出上訴。”在試行意見中，將利害關系界定為法律上的權利義務關系使得概念更加清晰，但是依然并未明確該利害關系僅限于直接利害關系還是包括間接利害關系。此處對于“法律”之解釋也影響著對第三人的認定。如果認為法律僅指作出具體行政行為所依據的法律，那么第三人在該法律調整下可能與行政主體產生法律關系，并且法律關系的內容受到該具體行政行為的影響，甚至第三人為作出該行政行為卻未作為被告的行政主體。這樣更加類似對“直接利害關系”的界定，如在商標或專利案件中因核準注冊或授予專利導致其他申請人無法獲得這一權利的情形。通過這一界定重新審視違章建筑案，水利部門的拆除決定直接給相對人甲賦予了拆除房屋的義務，造成對其房屋所有權損害，與其有法律上的權利義務關系自不待言，但很難認為規劃部門與拆除決定存在這種意義上的法律權利義務關系。“直接利害關系說”是對“同拆除決定審查的結果有利害關系”這一標準的否定。若將法律理解為我國的法律體系，那么第三人可以指因為具體行政行為及其結果而導致法律體系保障的權利義務受到影響的公民、法人或其他組織，其與行政主體不必然有直接法律聯系，權利義務也并不局限于作出行政行為依據的法律規范的界定或賦予。e當然，這一影響應當足夠大，以致能為行政主體與行政相對人間的訴訟程序所吸納。否則將任何權利義務的變動都考慮在內將會導致第三人范圍過于龐大，不利于實現第三人制度設立的目的。但通過與行政相對人的聯系而被吸納到訴訟中，其利益受影響是在行政主體對行政相對人作出行政行為影響行政相對人利益的基礎上反射的結果。考慮到以上兩種差別，多數學者認為法律上的利害關系包括直接利害關系和間接利害關系，因此1990年行訴法和試行意見所確立的第三人的類型應當包括“直接利害關系人”和“間接利害關系人”。f楊海坤、章志遠：《行政訴訟法專題研究述評》，中國民主法制出版社2006年版，第255頁。

2000年生效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中又對兩類第三人做了列明：應當追加被告而原告不同意追加的通知其作為第三人，以及同一具體行政行為涉及的沒有起訴的其他利害關系人作為第三人。g參見《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第23條、24條的相關規定。第三人的程序權利依然得到保留且對享有該權利的第三人的類型不加限定，不過在用詞上將“訴訟請求”改為了“訴訟主張”。列舉的第一類第三人，在行政法律關系中都是作為一方當事人的行政主體；而第二類第三人用了“沒有起訴”加以限定，更傾向于“直接利害關系人”的范疇。

2015年5月1日開始實施的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“新行訴法”）對第三人制度在法律規定上作出了新的改動。h該法第29條規定：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。”在新行政訴訟法的規定中，將第三人分為兩類：同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟的公民、法人或者其他組織，以及同案件處理結果有利害關系的公民、法人或者其他組織。而且對第三人的上訴權作出了限縮規定，只有人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人才可以提出上訴。

關于新行訴法規定的兩類第三人是否是對1990年行訴法規定的第三人范圍的擴張，有的學者認為，“新行訴法對行政訴訟第三人的確定標準由舊法規定單一標準，增加為兩個標準，一為‘同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟’，二為‘同案件處理結果有利害關系’”。i閆爾寶：《新〈行政訴訟法〉中的第三人確定標準論析》，載《行政法學研究》2017年第3期。筆者認為，結果型第三人在1990年行訴法中通過立法者的說明體現出已經為立法機關所承認，在司法實踐中也得以確認，j經對中國裁判文書網的檢索，（2013）瓊行終字第169號判決文書表明，上訴人蘇慶雄、吳開川因訴被上訴人文昌市人民政府及原審第三人海南億興城建投資有限公司行政強制及行政賠償二審判決書，就將同案件審理結果有利害關系的億興城建列為第三人。在本案中，被上訴人文昌市人民政府對上訴人蘇慶雄、吳開川地上的青苗進行強制執行的行為，與第三人沒有直接利害關系，但該第三人與被上訴人文昌市人民政府簽訂的行政合同將受案件審理結果的影響。也即在1990年行訴法施行時司法實踐已經將間接利害關系納入考慮。并且這一類型第三人也并未脫離對“法律上利害關系”進行文義解釋的內涵。本次修法只是對立法語言的改變，主要意圖在于使結果型第三人的標準從法律規定上更加清晰，便于司法機關在實踐中對該種第三人的認定，不需要再從“有獨立的利害關系”中解釋出來，從而有利于實現司法實踐的統一，更好地保護第三人的合法權益。也即新行訴法并未對第三人標準作出實質性改變。k盡管在袁杰主編的《中華人民共和國行政訴訟法解讀》中表示，新行訴法第27條規定對原法第三人制度作了修改：一是增加了“同案件處理結果有利害關系的”，可以作為第三人；二是增加了第2款，即規定法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。但袁書中結果型第三人“增加”的含義應該是法律條文中字面的增加，否則將會出現與1989年行訴法立法解釋不同的現象。這兩種解釋雖然都屬立法機關的解釋，但是根據法律解釋中歷史解釋方法的要求，應當追溯到立法時，也即采納利害關系包括間接利害關系的解釋。2018年新發布的行政訴訟法解釋與新行訴法并無明顯區別。

二、行政訴訟第三人制度的法理基礎

行政訴訟中第三人制度來源于民事訴訟中的第三人制度，但二者規定略有不同。民事訴訟制度以第三人是否具有對訴訟標的獨立的請求權區分為有獨立請求權的第三人和無獨立請求權的第三人。有獨立請求權第三人的制度強調了對有獨立請求權第三人實體權利的維護，無獨立請求權第三人制度則強調對無獨立請求權第三人利益的維護以及糾紛的一次性解決，實際上更強調對原告實體權利的維護。l張衛平：《民事訴訟法》，法律出版社2016年版，第159頁。行政訴訟爭議的標的是行政主體作出的行政行為的合法性，而針對這一標的，第三人不可能提出類似民事訴訟中對一定的物權或債權有獨立于他人的所有權或享有權。m江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務》，北京大學出版社2009年版，第426頁。同樣，因為原告為受行政行為影響的利害關系人，被告為作出行政行為的行政主體，在行政訴訟中第三人不能以參加之訴的方式加入到訴訟中來，將本訴的原告和被告作為共同被告，否則參加之訴的性質難以確定。因此不能將民事訴訟的有獨立請求權第三人簡單套用到行政訴訟中。在日本及我國臺灣地區，第三人參加訴訟一般分為必要參加、獨立參加與輔助參加三種類型。n孫琬鐘、江必新：《行政管理相對人的權益保護》，人民法院出版社2003年版，第341頁。

第三人制度的設立，有利于人民法院查明事實，保證案件的審判質量，保護其合法權益，也有利于簡化訴訟程序，節省訴訟時間和訴訟費用，促進訴訟經濟。o胡康生：《行政訴訟法釋義》，北京師范學院出版社1989年版，第49頁。從功能論的視角，作為第三人加入到行政訴訟中，須至少保證上述目的之一的實現，否則不僅參加到訴訟中沒有實際意義，還使得訴訟參加人數增加，案件審理期間延長，最終增加司法負擔，降低司法效率。對于不當參加訴訟的第三人而言，該訴訟帶來了時間成本以及參加訴訟其他費用，而且容易導致第三人參加訴訟的懈怠，降低第三人的出庭率，不利于真正需要第三人參加訴訟的案件的審理和公正裁判。

有利于案件查明事實意味著第三人與案件事實相關，此處的案件事實指對被訴行政行為進行合法性審查的事實，主要是作出行政行為應當依據的基礎事實，即行政主體應當在作出行政行為之前收集證據的相關事實。第三人知曉此類事實，在訴訟中能夠證實或者證否此類事實，或者提供行政機關本來應當收集而并未收集的事實，才有必要因為此功能而介入訴訟之中，在訴訟中起輔助作用。

有利于保護合法權益即第三人通過參加訴訟，保護其程序權利和實體權利以及其他合法利益。不過第三人權益須有必要在該行政訴訟中得到保護，這樣才符合簡化訴訟程序，促進訴訟經濟的要求。如果第三人參訴將使得兩個聯系并不十分密切的法律關系在同一訴訟中進行審理，保護第三人合法權益的優勢將被訴訟程序的延長和不效率消耗殆盡，合法權益可以通過該主體提起其他訴訟活動獲得保護，其也并無必要作為第三人參加本訴訟。受行政訴訟審理范圍的限制，如果第三人僅會因案件審理結果遭受事實上不利益，而法律關系并未納入審理范圍，同樣無法發揮這一功能。

有利于訴訟經濟體現在將多重訴訟關系中有關聯的糾紛統一解決，實現案件判決的一致性、合法性和公正性，通過訴的合并審理實現節約司法資源、提高司法效率的效果。第三人參加訴訟同時服務于法的安定性的目的，因為它能防止對同一個案件作出彼此矛盾的裁判。p【德】弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第186頁。

結果型第三人作為新行訴法中存在的第三人制度的一種，其存在的價值應當從第三人制度“功能論”的角度考量，即是否能實現第三人制度所具有的有利于人民法院查明事實，保證案件的審判質量，保護第三人合法權益以及簡化訴訟程序、促進訴訟經濟的功能。如果僅按照法律文意規定，“法律上的權利義務關系”內涵與外延不甚清晰。有的學者將其歸納為權利關系第三人、義務關系第三人與事實關系第三人。q馬懷德、解志勇：《行政訴訟第三人研究》，載《法律科學》2000年第3期。但過于寬泛的界定可能導致第三人數量過多，以至于產生法院負擔過重、司法權威下降，以及第三人制度的濫用、第三人參加訴訟懈怠等不利影響。r李帥：《行政訴訟“結果型利害關系第三人”判定標準分析》，中國政法大學碩士學位論文。因此在實踐中有必要從行政訴訟目的論的角度對第三人的范圍進行限縮解釋，但同時要防止限縮超過必要的限度。

三、民事合同當事人作為結果型第三人的實踐考察

原承包的農戶將其承包的土地流轉給其他個人經營，如果農業部門或者鄉鎮政府要求取得土地經營權的人統一種植某種農作物，取得經營權的人不服，可以向法院起訴，由于農業部門或者鄉鎮政府并沒有要求原承包的農戶解除流轉協議，原承包的農戶不能對干預種植的行為提起訴訟，但法院如果判決取得土地經營權的人敗訴，取得土地經營權的人可能要求解除土地流轉協議。這時，原承包的農戶可以作為第三人參加訴訟。s梁鳳云：《行政訴訟法逐條注釋》，中國法制出版社2014年版，第79頁。（以下簡稱“農村承包戶案例”）在立法機關看來，原承包的農戶間接受到該行政行為的影響，案件的處理結果可能影響民事合同的繼續履行，從而給原承包的農戶帶來實際的不利益。這一影響會受行政相對人主觀意志介入因素的作用，若介入因素是可預期的，帶給民事合同當事人不利益使民事合同當事人作為第三人參加訴訟具備正當性。

有學者指出，“案件處理”可以理解為按照行政程序處理事項時被波及的案外人利益，包括案外人承擔了義務或者權利減損的情況，并有“瀝青廠案例”以佐證；但把民事合同當事人作為行政訴訟第三人，在查明案件事實，提高訴訟效率，節約司法資源，與保護第三人合法權益等方面，沒有實質性的意義；相反，還會影響訴訟效率，浪費司法資源。t前引 j。

農村承包戶案例與瀝青廠案例存在顯著不同。農村承包戶案例中，農業部門或鄉鎮政府作出具體行政行為要求取得土地經營權的人（以下簡稱“經營權人”）統一種植某種農作物，更多的是基于經營權人取得經營權這一事實，而非承包戶與經營權人之間的土地流轉協議。行政行為與土地流轉協議的存在與否沒有密切聯系，而與經營權人對土地利用的事實相關聯。對行政行為的審理結果通過影響經營權人的行為進而影響原承包戶。瀝青廠案例中，縣公路局不僅明知該民事合同的存在與民事合同的相對人，而且其行使行政合同單方特權的行為是基于該民事合同而產生的，特定供貨民事合同的簽訂與履行是優益權行使先決條件，與行政行為作出具有因果關系。盡管優益權只對行政合同的另一當事人行使，但其目的指向民事合同，結果直接決定民事合同履行的可能，強烈影響民事合同當事人的利益。有的學者認為本案中該行政行為本身已經直接影響到民事合同當事人的利益，民事合同當事人實際上成為了政府單方解除合同行為的隱含相對人，因此其可以作為原告起訴被告解除合同的行為。u前引 j。

當民事合同與行政行為的關聯過于微弱，民事合同并不是或很大程度上不影響行政行為作出的基礎事實，將民事合同當事人作為行政訴訟第三人，對基礎事實的查明沒有幫助，還使得行政訴訟當事人增加，訴訟過程延長，從而導致訴訟效率下降。民事合同與行政訴訟標的的過分疏遠導致在行政訴訟中沒有必要也不應當對其進行一并審理，其應當由民事合同雙方當事人通過提起民事訴訟等手段另行解決。當民事合同與行政行為的聯系過于密切，民事合同是行政行為作出的充分條件，行政主體形式上只對一方當事人作出行政行為，但必然意識到該行政行為將對該民事合同的另一方當事人產生明顯且實際的影響，目的中包含了對另一方當事人的指向。在此類行政訴訟中應當對該民事合同的相關情形予以考慮，民事合同的另一方當事人此時可以被視為與行政行為具有直接利害關系，從而被賦予原告資格。如果其不起訴而作為第三人參加訴訟，第三人的類型已經從“同案件審理結果有利害關系”變成“同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟”，其與行政行為的利害關系得以加強，參與案件審理將有利于作為優益權行使基礎的民事合同事實的查明，這一事實與法院對優益權合法性審查相關聯，在同一訴訟程序中一并考量，有利于簡化程序，節約訴訟時間與司法資源，避免裁判相互沖突，增強裁判確定性和穩定性。如果某一公民或者組織與行政案件具有利害關系，而不能參加到訴訟中來，其權益受到損害時將無法補救。在法律沒有相反規定的的情況下，未經正當程序任何機關都不能給公民、法人或其他組織增加義務，也不能限制更不能剝奪公民、法人或其他組織的權利。v前引n，第421頁。這樣可以給予民事合同當事人充分的救濟。

在民事合同當事人同案件聯系過于疏遠，將其列為結果型第三人并無實際意義，到民事合同與行政行為有著極為密切的聯系，民事合同當事人可以作為原告起訴或者在沒有起訴的情形下作為同被訴行政行為有利害關系的第三人，二者猶如漸變光譜之邊界，這之間應當存在著利害關系程度適中，并不能作為原告起訴，但同案件審理結果相關，可以列為結果型第三人的情形。筆者嘗試以下述案件來說明此種情況：

A到B機關液化氣公司（以下簡稱B公司）以批發價充裝液化氣，但A未取得瓶裝燃氣經營許可證和瓶裝燃氣供應許可證，當地住建局認為A自B公司以批發價75元充裝液化氣后，再到用戶處按B公司公布的瓶裝液化氣價格收取87元的行為是銷售行為，違反《江蘇省燃氣管理條例》第27條的規定，作出責令B公司改正，并處罰款人民幣10000元的行政處罰決定。B公司認為客戶聯系A的目的是代為充氣，實際銷售行為發生在B公司與客戶之間，A只是接受委托的代充氣行為，因此提起行政訴訟。w參見啟東市機關液化氣有限責任公司訴啟東市住房和城鄉建設局、啟東市人民政府行政處罰案二審判決書（2016）蘇06行終602號。在本案二審中，法院認定本案的處理結果明顯與A之間存在利害關系，A應當作為本案的第三人參加訴訟。（以下簡稱“液化氣案件”）

行政處罰行為的作出，直接基于A與B公司之間存在液化氣銷售事實，而非其他既存事實，兩者存在因果關系，因此本案更加類似于瀝青廠案件。住建局根據銷售合同對B公司進行行政處罰，形式上僅造成對B公司的不利益。處罰決定建立在對利害關系人A的行為定性的基礎上，未直接影響A的權利義務關系與既存利益，但對其后續權利產生可預期的影響。案件的審理結果對A和B公司之間法律關系的界定將影響A將來的期待利益的實現，而非對現實既存利益產生損害。如果將該法律關系界定為銷售合同關系，那么A將來不能以同樣的方式繼續購買銷售液化氣，但這并不妨礙A以實際購氣人的代理人身份繼續從事購氣活動。本案審理結果會對A的期待利益造成影響并不是絕對的，而是限制其獲取期待利益所實施的行為，最終并不一定實際導致期待利益的不能實現或者減損的結果。因此，液化氣案件與瀝青廠案件影響利害關系人利益程度不同，瀝青廠案件中，瀝青廠因行政行為遭受的是既得利益的喪失，這一承受法律后果的利害關系是直接的，而且是必然的。x應松年：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社2011年版，第117頁。液化氣案件中，對事實的確認使A遭受的是期待利益的可能喪失，而并不會使A遭受行政處罰等現實不利益，因此沒有通過賦予其原告資格單獨提起訴訟進行保護的必要，但可以在液化氣公司與行政機關的行政訴訟中一并考慮并獲得保護，以實現訴訟經濟。此種情況利害關系人作為與行政行為有直接利害關系的相對人較為困難，但可以認定同案件處理結果有利害關系，并作為結果型第三人參與訴訟。

此種情形下的結果型第三人，類似于民事訴訟法無獨立請求權第三人類型中的輔助型第三人。y前引m，第161頁。輔助型第三人始終是站在本訴當事人的一方，通常是主動參加訴訟。其在訴訟中輔助另一方當事人進行訴訟，在訴訟利益方面具有一致性，但輔助型第三人不是被輔助一方當事人的共同訴訟人。z前引m，第163頁。此類第三人參與訴訟的條件有三條：一是同案件處理結果有法律上的利害關系，這種利害關系是由無獨立請求權第三人與原告和被告在實體法上的牽連決定的；二是所參加的訴訟正在進行；三是參加的訴訟是他人之間的訴訟。在日本和我國臺灣行政訴訟法中同樣規定有輔助參加第三人。即行政機關或利害關系人有輔助一方當事人必要時，法院可以命其參加訴訟。[27]前引o，第341頁。允許此類第三人參加訴訟，既有利于其可能減損的期待利益的維護，同時，其作為輔助型第三人，可以輔助行政訴訟的原告進行訴訟，協助原告提交證據等，從而有利于原告利益的實現；對于案件事實的查明，尤其是其與原告之間發生的法律關系的事實，是十分有必要的。若要拒絕此類當事人以第三人的身份參與到訴訟中，對其與原告都將產生不利益，對事實的查明也將產生不便；若賦予其原告資格，會使得行政訴訟的原告資格不當擴大。使其作為結果型第三人參加訴訟是比較合理的制度設計。

四、行政合同當事人作為結果型第三人的可能

在司法實踐中，存在著將行政合同一方當事人列為行政訴訟第三人的情形。A市人民政府委托B城建投資有限公司（以下簡稱“B公司”）進行某國際生態旅游區綜合開發項目的基礎設施建設。A政府根據程序發布征收土地公告并與當地村民小組簽訂青苗補償費確認清冊。當事人C的土地在征收范圍內，但C對青苗的清點確認不予配合，在A市政府的國土部門向其發出限期自行清理地上青苗的通知并通知領取青苗補償款后未予理睬。隨后A市政府對青苗強制清除，C對A市政府的行政強制執行提起行政訴訟，B公司作為第三人參加訴訟。[28]參見（2013）瓊行終字第169號判決文書。（以下簡稱“青苗案”）

在青苗案中的行政強制行為，直接相對人是不履行行政行為所確立的義務的C，其地上的青苗被行政機關強制清除，行政主體的行政行為直接影響其權利，因此可以作為原告提起訴訟。行政合同的另一方當事人B公司與該行政行為并沒有法律上利害關系，其受法律保護的權益主要體現在與A市政府簽訂的行政合同中，合同權利義務不僅未遭受任何減損，還因行政強制行為可得實現，因此B公司必然不能夠作為“同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟的公民、法人或者其他組織”參與到行政訴訟中來。

為了避免結果型第三人的范圍過于擴大，因此將結果型第三人的同案件審理結果有利害關系界定為法律上的利害關系。[29]筆者認為，試行意見第21條對第三人制度中的利害關系進行了解釋，“行政訴訟法第27條中的‘同提起訴訟的具體行政行為有利害關系’，是指與被訴具體行政行為有法律上的權利義務關系。”而新行訴法第25條規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”這一規定是第三人制度中“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟”的基礎，因而可以界定為法律上的權利義務關系。從體系解釋的角度考慮，同案件處理結果有利害關系的應當也解釋為法律上的利害關系，但在對法律上的利害關系進行界定是還要考慮第三人的制度功能。第三人制度不應當盡考慮當事人的權利，還要從法院訴訟的角度對第三人的來源進行限制。實際上是將一個已經開始的訴訟和一個今后可能發生的潛在的訴訟合并審理，從而達到防患未然、簡化訴訟、方便當事人訴訟、化解糾紛的目的。[30]梁鳳云：《新行政訴訟法講義》，人民法院出版社2015年版，第182頁。如果法院確認行政機關的行政強制行為違法，可能要求行政機關采取補救措施并賠償損失，可能影響到行政合同中行政機關合同義務的履行，從而影響到行政合同一方當事人享有的合同權利。但是行政合同一方當事人可以通過提起行政合同相關爭議解決合同的不履行或不按照要求履行的爭議，這種影響是否可以將行政合同一方當事人列為第三人正當化，仍然需要通過第三人制度功能的角度進行考量。

（一）對查明案件事實的影響

審查行政行為的合法性的事實，是作出具體行政行為時所依據的事實。行政合同一方當事人同行政機關之間的聯系是行政合同，而行政行為的作出，雖然目的與行政合同的履行相關，但是事實基礎往往與行政合同無關。例如在青苗案中，依據的事實是已經與村民小組簽訂補償協議但相對人不清除地上青苗，并不涉及到行政合同的另一方當事人。行政合同另一方當事人并不是《征收土地補償協議》簽訂的主體，也不是行政強制行為的作出者。行政合同并未將行政機關征收行為的具體細節作出規定，而僅僅與交付土地的行為相關。因此對土地征收和強制執行的事實行政合同一方當事人不了解也并無必要了解，對查明案件事實并無幫助。由此可見，行政合同一方當事人即便可以作為第三人參加訴訟，也并非作為上文所述的輔助參加第三人。

（二）對促進訴訟經濟的影響

當第三人因未參加訴訟導致其權益受損，只有新的訴訟程序才能使判決無效時，為了維護法的安定性和既判力，使第三人參加到訴訟中。參考日本和我國臺灣地區行政訴訟法，更加類似于成為獨立參加第三人的法理基礎。[31]前引n，第341頁。在青苗案中，對行政機關行政強制行為的處理，也即法院對行政強制行為合法與否的判決并不會使得行政合同一方當事人根據行政合同享有的權益受損，只可能影響權益的現實實現。本案對行政合同所涉及的權利義務不作法律上的處分，也就使得其后可能提起的行政合同訴訟中不會出現相反的判決，導致既判力的破壞。

（三）對保護第三人合法權益的影響

如果某一公民或者組織與行政案件有利害關系，而不能參加到訴訟中來，其權益受到損害時將無法得到補救。[32]前引o，第421頁。因此，為保護行政合同一方當事人合法權益而將其作為行政訴訟第三人，應當同時考慮在其權益通過其他方式獲得補救的可能性和相應成本，以及參加訴訟所導致的訴訟程序延長以及相應的其他訴訟成本，通過利弊比較來判斷作為第三人的必要性。在青苗案中，如果A市政府行政強制執行違法，可能被法院判決要求賠償，不一定導致合同義務的不能履行；即便不能履行行政合同，行政合同一方當事人可以通過提起法律關系之訴來獲得救濟，并無在前訴中一并參加的必要。若將其作為第三人參加前訴并對行政合同相應問題進行審理，則會超出原告的訴訟請求，考慮到行政合同一方當事人并未要求對行政合同進行審查，同時審查行政強制和行政合同僅僅因為兩者之間存在目的和手段的關系，實屬不妥。

如要同時審查，則訴訟標的為復數，包括行政強制執行行為和行政合同，因此，只有二者存在極為緊密的聯系——以征收為實現手段、以進行開發為內容的行政合同無效時方可同時審查。試舉一例以說明，行政主體與行政合同另一方當事人惡意串通，非基于公共利益考量征收土地并由行政合同一方當事人進行商業開發，損害國家、集體或者第三人利益。此種情形下，被征收人對征收主體提起行政訴訟，征收與開發行為具有目的的一致性，開發行為為征收目的的具體體現形式，主張行政合同無效，征收行為違法。合同無效理論上可以由任何主體提出，法院亦得以主動審查，法院可以將行政合同一方當事人列為第三人，對行政行為和行政合同無效一并審理并作出裁判，此時行政合同一方當事人相當于權利關系第三人，若對案件審理結果不服，由于行政合同無效的判決影響其權利，因此可以提起上訴。有的法官在對結果型第三人分類時，區分出一類“被訴行政行為對現存權利義務關系制造了沖突和矛盾”的情形。[33]前引[30]，第182頁～183 頁。典型事例為作出相互沖突決定的行政機關（如本文開始所引用的違章建筑案）。與此種第三人相類似，被訴行政行為與該公民、法人或者其他組織現存的權利義務關系相協調，被訴行政行為的無效將使得其與該公民、法人或者其他組織現存的權利義務關系相矛盾。案件審理標的包括被訴行政行為的合法性與行政合同是否無效，行政合同一方當事人同被訴行政行為并無利害關系，但同案件審理結果中對行政合同效力的認定有利害關系，因此應當作為結果型第三人參加訴訟，而且還可以因權益的減損而提起上訴，法律地位類似民事訴訟中被判決承擔責任的無獨立請求權第三人。

本文探討的行政合同一方當事人的條件限縮為行政行為與行政合同之間存在因果關系，即行政行為實施是為保證行政合同的履行或合同目的順利實現。符合這一條件，行政合同一方當事人才可能與案件的審理結果有利害關系。其他情況下，行政行為與行政合同通常并無關聯，因此案件的審理結果通常不會影響行政合同的履行，行政合同的當事人不能夠也并無必要作為行政訴訟第三人參加到與其并無關聯的訴訟中。如地方政府可能簽訂大量行政合同，不會因一起行政訴訟而將所有合同納入審理范圍，或者將合同另一方當事人作為第三人。

結 語

行政訴訟第三人制度的設立，本意就要將訴訟效率與維護第三人合法權益相結合而不可偏廢。若民事合同或行政合同一方當事人，受法院審理范圍的限制，其合法權益不應當且不能在其參加的訴訟中得以救濟，將其作為結果型第三人參加訴訟并無必要。單純從行政訴訟法修改后將更好的保護第三人合法權益這一抽象的命題出發，不考慮案件審理的實際情況，隨意擴大第三人參與訴訟的范圍，不僅對法院案件審理過程并無裨益，增加司法負擔，拖累訴訟進程，對第三人也是不必要的困擾。因此對第三人參加訴訟，尤其是當明確體現出“同案件審理結果有利害關系的第三人”時，盡管利害關系需要解釋為“可能存在利害關系”、“法律上的利害關系”，也應當根據第三人制度的目的進行限縮解釋，不能為了抽象理念的實現忽視具體的司法實踐。[34]江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務》，北京大學出版社2016年版，第670頁。

當前對結果型第三人在司法實踐中的標準不一，司法解釋也缺乏相應的細化規定與歸納總結。有學者通過行政訴訟判決、調解、裁定的類型而對結果型第三人分類，體現為“相關型”和“不相關型”兩類。[35]前引 r。這一分類盡管周延，從司法適用上可以減輕一定負擔——尤其是當涉及到不相關型判決、調解、裁定，就無需對第三人進行考量，但也存在著標準過于粗糙的問題。例如，其認為確認違法判決屬于不相關型判決，但在被訴行政行為對現存權利義務關系制造了沖突和矛盾的情形下，如本文中提及的違章建筑案，法院對水利部門拆除決定的認定，一定程度上成為對規劃部門批準行為的預決，確認違法后行政主體可能需要采取補救措施或承擔損害賠償責任，規劃部門作為結果型第三人參與了訴訟。因此確認違法判決在此分類之下也可以歸入相關型判決。至于其所認定的相關型判決，具體到個案，也不應一概而論。

可以通過司法解釋對具體案件中可能導致與案件審理結果有利害關系的法律關系類型的列舉進行結果型第三人標準的細化，盡管這樣的列舉是不周延的，而且依然無法避免面臨個案時法院的訴訟成本考量，以及原則的例外情形。但如果不進行細化，仍然面臨著司法適用不統一和第三人制度被虛置或濫用的危險。對于其他可能構成結果型第三人的主體，包括復議變更的原行政行為作出機關以及行政行為的內部批準機關等，仍有待進一步的考量。