行政綜合執法中的內部協作行政程序機制

朱思怡

（300134 天津商業大學法學院 天津）

1 從行政綜合執法程序出發對關注行政綜合執法內部協作的重要性

當下行政綜合執法機關與相關部門的協調與配合問題體現在：

1.1 行政整體性難以體現，部門之間缺乏有效的化合、協助部門之間很難作到執法信息共享，重復調查，浪費行政成本與社會資源，增加公民、企業負擔；執法協助缺乏制度保障，需要依托人脈，增加執法難度，很多時候造成執法不作為，執法人員對此反映極為強烈；

1.2 部門之間執法力量配置不合理，執法難度與執法權限配比不合理，城管綜合執法調查的對象是作為行政相對人的公民、法人和其他組織，調查過程中往往涉及與被調查當事人實施行為有關的場所、物品。

目前，我國對公民人身和住所的調查權一般情況下只能由公安機關行使。城管綜合執法如能借助于公安警務調查，有助于及時查明案情，防患于未然。

另外，目前的立法側重規范外部行政程序，對行政機關內部行行政程序定較少。然而，由于執法權配置過于分散，行政機關向運行并不順暢，內部運行不暢對外部管理直接產生影響，行政事務辦理效率很低，對外影響行政效能。所以有必要在立法中適度規范橫向內部行政程序，通過優化內部行政程序簡化行政程序，提高行政效率。行政機關之間的配合缺乏制度保障，造成實踐中獲得其他機關配合與協助非常困難，這是各地執法機關普遍反映的一個問題。由于請求其他機關協助非常困難，有的執法機關只好放棄執法，出現執法不作為問題。行政機關內部雖有職權劃分，但又為一整體，共同對外負行政管理的任務。因此，為完成公務，行政機關應當相互協助。

2 完善綜合執法協助配合制，加大信息共享機制的創建

2.1 各級政府對相關行政機關與綜合執法部門的執法協作予以協調

綜合執法部門與有關行政部門因管轄或者其他事項發生爭議的，按照市人民政府關于行政執法協調的規定處理。綜合執法部門在履行職責過程中發現其他違法行為的，應當按照有關規定移送有關行政部門查處。有關行政部門在執法過程中，發現已納入綜合執法范圍的違法行為，應當按照有關規定移送綜合執法部門查處。綜合執法部門和有關行政部門無正當理由，不得拒絕接受移送的案件。執法協作上下級要聯合起來，通力合作，譬如：市或者省級人民政府應當建立健全城市管理綜合行政執法協調機制，協調解決城市管理綜合行政執法作中的重大事項。各區街道辦事處、區民委員會應當在調查取證、文書送達等方面支持和配合市城管執法部門進行城市管理綜合行政執法，按照各自職責，支持、配合本區域內城市管理綜合行政執法工作。

2.2 行政綜合執法中的信息共享制度的設置

式中，Xij和分別為第i年和第j指標的原值和標準化后的數值，Xj max和Xj min分別為第j指標的最大值和最小值。其次，在水環境生態安全評價中對各指標權重的確定采用客觀賦值的變異系數法，具體公式如下：

沒有信息共享，所謂的執法協作也是枉費。在大數據時代，整合信息，建立系統平臺，實現信息共享，各部門機關之間形成聯動機制，不光是符合行政效能，也是順應時代的要求。《烏魯木齊市城市管理行政綜合執法條例》第二十一條規定了部門之間需要共享信息的四種情況。①有關行政部門應當將與綜合執法事項相關的行政許可等管理信息通過網絡系統或者其他合適的方式提供給綜合執法部門。綜合執法部門為查處違法行為需要查詢有關資料的，有關行政部門應當配合。

另外，加強信息化水平，加大各方協調，充分考慮行政執法相對人的合法權益，要實現執法信息在部門之間的流動與分享，僅靠傳統的工作協調機制動力遠遠不夠，內部扯皮打架現象不是什么新鮮事，需要尋求法治的動力，都是行政綜合執法的應有之義。我們可以借鑒《歐盟示范行政程序法》②的思路：通過立法將執法信息采集的規范化、執法信息的分享與流動、執法信息開放為社會使用等機制轉化為行政機關法定義務，并明確其相應的法律責任，否則，很難真正觸及各自為政的傳統部門執法問題。

機關之間的執法信息標準化建設、執法信息流動與共享，都是立足于行政整體性原則引申出的機制，需要部門在觀念上突破部門思維，形成大數據整體思維，讓分散在不同部門的碎片化信息整合成完整的大數據。執法中的大數據思維更強調部門之間的趨同與合作，因而建構的是普遍性規則，以建構特別規則為己任的單行立法模式客觀上無法回應這一立法需求，立法路徑上需要轉向法典式立法模式，如《歐盟示范行政程序法》那樣，對所有行政機關信息收集的規范化、標準化，以及信息共享，作出相應制度安排。

2.3 有關行政部門應當加強與綜合執法部門的協作

綜合執法部門與有關行政部門可以根據工作需要聯合組織專項執法行動，按照各自職責查處違法行為。對于違法行為多發的領域和環節，綜合執法部門應當通報給有關行政部門。有關行政部門應當進行分析、研究，完善制度建設，運用綜合管理手段，從源頭上預防或者減少違法行為的發生。 行政綜合執法部門應當與各城區政府及有關部門建立聯席會議制度，定期組織召開聯席會議，通報執法工作情況，基于處理熱法過程出現的問題，及各城區政府及有關部門應當確定固定的工作機構，負責與綜合行政執法部門的日常和制止違法行為。

綜合行政執法部門應與有關部門建立案件轉辦制度。按照各自職責確定案件管轄范圍，對不屬于本部門管轄的案件，應當及時移送主管行政部門；對應當依法移送司法機關追究刑事責任的，應當按照有關規定將案件移送有管轄權的司法杋關處理。

2.4 行政執法協助應注重時效制度

需要相關行政機關提供專業意見的，相關行政機關當收到協助通知之日起五日內出具書面意見，案情復雜，需要延期的，應當以書面形式向城市管理綜合執法機構說明理由并明確答復期限。相關行政機關出具書面意見前需要城市管理合執法機關補充資料的，應當一次性告知，補充資料所用時間不計入答復期限。

綜合執法部門在查處違法行為過程中需要有關行政部門提供專業意見的，有關行政部門應當自收到書面協助通知書之日起五個工作目內出具書面意見。所涉及事項情況復雜的，可以延期，但延長期限不得超過十個工作日。

各行政執法部門應當有關部建立相關事項告知制度。增加業務聯系。綜合行政執法部門作出重大行政處罰決定后，當在5工作日內，按案件告知有關部門，有關部門發現行政綜合執法部作出的行政處罰決定不當的，應當及時將意見反饋給綜合行政執法部門。有關部門作出的行政許可事項，應當在行政許可批準后1個工作日內書面告知綜合行政執法部門。綜合行政執法部門在執法過程中發現有關部門沒有依法履行職責時當及時告知有關部門。

2.5 公安部門應當協助和配合綜合執法部門開展執法

綜合執法有時候有某種強制性的時候，執法人員配備已不能滿足執法需要則需要公安部門進行配合協助。《深圳經濟特區城市管理綜合執法條例》第三十七條③也規定了公安部門應當支持配合協助行政綜合執法工作。

3 結論

理順行政綜合執法與其他職能機關的內部關系，細化管轄確定規則和行政協功規則，解決因管轄不明帶來的不敢管不愿管等問題，解決因得不到其他機關協助而不管的問題。立法或者認識上的原因造成職責不清是導致執法不作為的原因之一，行政協助有利于處理好機關之間的協作，解決重復調查、資源浪費和信息共享不暢等問題。適度規范橫向內部行政程序，使得行政機關之間的配合有制度保障，在實踐中獲得其他機關配合與協助，通過優化內部行政程序簡化行政程序，提高行政效率。

注釋：

①城市管理行政綜合執法機關和相關行政機關應當建立健全信息共享機制，相互通報如下行政管理信息：（一）相關行政機關實施涉及城市管理行政綜合執法職責范圍內的行政許可事項和監督管理的相關信息；（二）城市管理行政綜合執法機關實施行政處罰的情況和在執法中發現應當告知相關行政機關的信息；（三）城市管理中的專項整治行動；（四）其他需要共享的相關信息。

②2014年9月1日，歐盟行政法研網發布了由來自德國、法國、意大利、英國、荷蘭、波蘭等國18位著名公法學者歷經五年完成的《歐盟示范行政程程序法》目的和宗旨是將歐盟憲法確立的良好行政的基本原則制度化、保障歐盟法律得到更好實施。法案包括總則、行政規章制定、行政決定、行政合同、相互協助、行政信息管理六章。其中的第六章政信息管理是行政程序法立法內容的最新發展，在德國、奧地、瑞士、荷蘭、西班牙、葡萄牙、希臘、瑞典、挪威、意大利等大陸國家已經制定的行政程序法典中都沒有關于這部分內容的定。該章就信息交換、數據庫的建立和使用等內容作了規定。

③公安部門應當支持、協助和配合綜合執法部門依法開展綜合執法。建立綜合執法部門和公安部門證據、信息聯通、執法聯動的協作機制。具體實施辦法由市政府另行制定。

[1]王萬華.完善行政執法程序立法的幾個問題[J].行政法學研究，2015(4)

[2]王萬華.中華人民共和國行政執法程序條例（建議稿）及立法理由[M].北京：中國人民公安大學出版社，2016:151-152

[3]王萬華.大數據時代與行政權力運行機制轉型[J].國家行政學院學報，2016(5)

[4]沈俊強.綜合執法行政調查制度研究[D].吉林：吉林大學，2007

[5]王雅琴、沈俊強.城市管理監察綜合行政執法之案例與評析[M].北京：法律出版社，2015