民族地區農業供給側改革也要防范產能過剩

一、問題的提出

（一）農業產能過剩客觀存在

改革開放以來，特別是國家實施西部大開發戰略以來，我國整體農業產業化發展水平提速極快，在部分農村產業、部分農產品和部分農村地區，已經出現明顯的農業產能過剩問題。盡管農業“產能過剩”不能與工業“產能過剩”相比較，程度可能比較輕，但問題客觀存在，如果不重視，勢必影響未來農業投資效率和農業結構優化進程。據統計，我國是世界農業第一大國，是世界出口蔬菜、水果、甜瓜、西瓜最多的國家。2014年，中國農業占全球的比重高達25.2%，歐盟占17.5%，印度占16.9%，美國占4%，巴西占2.7%，俄羅斯占2.3%。

（二）我國民族地區農業生產格局

民族地區農業是我國農業的一個重要組成部分，從對西部部分民族省區的調查和網絡資料分析來看，目前，在西部民地區中，特色農業種植面積占耕地總面積的40%以上。特色養殖業和特色林果業以及特色用品等，也具有一定的生產規模，特別是經濟林的培育面積很大。總體來看，我國少數民族地區農業生產格局在2000年以來，已經發生了巨大變化，不僅糧食的生產形成規模，而且經濟林果、特色養殖、民族用品等的生產規模也已經很大。

二、我國農產品宏觀過剩情況初步評估

民族地區農業是中國農業的重要組成部分，在市場條件下，以單獨一個省區的農業為樣本，分析農業的供給狀態是根本不可能的。所以，要科學分析民族地區農業的產能過剩問題，必須以全國農業的宏觀情況為參照系。

（一）糧食供給與需求

根據中國國家統計局2016年1月8日發布數據顯示，2015年中國糧食總產量6.21億噸，[1]比2014年增加1440.8萬噸，增長2.4%。2004年至2015年，中國糧食生產實現“十二連增”。2015年年初，中國城鄉人口總數為13.68億人，比上年末凈增加710萬人，其中，65歲以上老齡人口有2.1億，占總人口數的10%。[2]糧食市場結構評估：一是人均糧食占有量達456公斤，其中口糧消費量為25389萬噸，人均186公斤；二是糧食的進口數量目前已經突破8000萬噸，大約占國內糧食消費總量的8%；三是根據預測分析，預計到2020年全國糧食產需缺口為10012萬噸，糧食進口量將超過10000萬噸。總體來看，口糧的供給與需求結構大體平均。

（二）油料供給與需求

根據國家糧油信息中心的數據，2015年，我國油料種植面積為1390萬公頃，油料總產量為3500萬噸。如果考慮大豆和棉籽，2015年，我國油籽種植面積為2340萬公頃，油籽總產量為5518萬噸%。2015年，我國棉花種植面積為340萬公頃，總產量為510萬噸；大豆種植面積610萬公頃，總產量1100萬噸；油菜籽種植面積為730萬公頃，總產量為1430萬噸；花生種植面積為470萬公頃，總產量為1690萬噸。油料總體形勢是結構性短缺。目前，中國60%大豆依靠進口，主要來自巴西、美國和阿根廷。[3]2015年，全年的大豆進口量達創紀錄的8169萬噸。

（三）蔬菜供給與需求

根據匡算，我國成年人每天需要食用蔬菜300克—500克。近年來，中國蔬菜生產持續穩定發展，種植面積由2007年的2.62億畝增加到2012年的3.08億畝，產量由2007年的5.47億噸增加到2013年的7.06億噸，已經超過糧食產量，成為我國第一大農產品，人均占有量達210公斤，供給已經明顯過剩。在供給量大幅度增加的同時，蔬菜出口必須增加，2013年，我國的蔬菜的貿易順差為53.21億美元。出口市場方面，我國蔬菜已經出口到全球近200個國家和地區，但也面臨產品質量有待提升、行業基礎設施建設有待加快、科技創新與轉化能力有待增強的難題。我國每年要進口超過8000噸的海外蔬菜種子，占國內銷售額的25%以上。

（四）水果供給與需求

根據科學計算，成人每天食用水果200克-400克為宜。按照國家有關規劃，我國的特色經濟林面積到2020年要達4100萬公頃。經濟林主要指以生產果品、食用油料、飲料、調料、工業原料和藥材等為目標的林木。截至2013年底，全國經濟林種植面積3781萬公頃，總產量1.48億噸，經濟林種植與采集業年產值達9240億元，過剩的可能性在于：一是根據國家統計局數據，2014年,我國水果總產量增長至26142.24萬噸，人均占有量為200公斤，總量上已經出現過剩。二是結構優化速度太慢。我國水果的優質果率在35%左右，果品產量中僅有5%能夠參與出口和競爭，還有近15%屬不合格產品，而發達國家的優質果率已達7%，符合出口標準的高檔果品占5%以上。三是大量存在低產低質的果園和品種。四是果品深加工業滯后。

（五）西瓜甜瓜供給與需求

根據農業部辦公廳的有關調查和統計，目前，我國西瓜甜瓜播種面積已超過麻類、糖料、煙葉、藥材等傳統經濟作物，約占種植業總播種面積的1.5%，其產值約為種植業總產值的6%，在部分主產區達20%以上。2012年,全國西瓜播種面積達180萬公頃，甜瓜播種面積達3141萬公頃，總產量在1000萬噸左右，人均占有量為80公斤。不僅如此，我國西瓜甜瓜生產逐步走向區域化與規模化生產格局。從全國區域布局來看，西瓜生產布局主要以華東、中南兩大地區為主，甜瓜生產布局已發展成華東、華中、西北產區三足鼎立的格局。發展缺陷主要表現在優質產品比較少、品牌開發和經營不夠、種子市場管理混亂、品種更新滯后、種植方式單一、加工滯后、產銷失衡。

（六）肉類供給與需求

2015年，中國肉類總產量達8500萬噸，[4]人均年消費肉類在60公斤以上，平均每人每天消費肉類產品3兩左右。進口冷凍肉比重持續上升。例如青島市，2015年1至5月，牛肉進口5960萬美元，同比增長191.2%；羊肉進口總額1.0614億美元，同比增長79.6%。2016年以后，包括畜牧業和漁業在內的養殖業總產值超過種植業，成為中國農業中的最大產業和戰略主導產業，中國在2030年之前養殖業將處于高速發展時期，到2020年和2030年，中國養殖業產值占農業總產值比重，將分別約為52%和55%。但是從區域來看，2015年，西部地區的肉羊、肉雞、肉牛養殖規模已經出現局部過剩，價格降低。

（七）奶制品供給與需求

近年來，我國奶業的發展明顯遲緩，并且受到國際乳制品市場嚴峻挑戰。根據國家統計局公布數據顯示，2014年，我國奶牛養殖規模超過1600萬頭，牛奶（生鮮乳）產量為3725萬噸。另統計，2008年至今，我國進口奶牛超過68萬頭，進口奶牛及其后代群體規模估計達到了140萬頭。與此同時，我國大中城市人均乳制品購買量呈逐年下降趨勢，自2008年以來，我國城鎮居民的人均鮮奶消費量已從17公斤下降到14公斤左右。2014年，全國液態奶產量為2400.12萬噸，下降0.91%；全國干乳制品產量為251.70萬噸，下降4.17%，產量降低到2006年的水平。高檔乳制品進口依存度加大。2014年，我國進口工業奶粉92.34萬噸，同比增加8.07%。目前，國內進口奶粉庫存約25萬噸，國產奶粉庫存約15萬噸，去庫存壓力很大。根據農業部對482個生奶固定觀測點2015年1-9月份的價格調查，奶價已從4.26元/公斤降至3.84元/公斤。青海、山東的散養戶奶價已跌至1.6元/公斤。國產牛奶供給明顯過剩。

（八）茶葉供給與需求

由于發展綠色農業的需要，近年來，我國茶葉產業發展極快。2015年，全國18個產茶省茶園總面積達4316萬畝，采摘面積3387萬畝，其中，湖北、貴州、陜西、四川4省茶園面積年均增加20萬畝以上，產量增加。干毛茶產量227.8萬噸，比上年增加18.6萬噸，增8.9%。干毛茶產值達1519.2億元，比上年增加170.1億元，增12.6%。結構優化加快：一是茶園結構優化，無性系良種茶園面積比例達56.5%，有機茶園面積比例達6.2%。二是茶類結構優化，在干毛茶產量中綠茶、烏龍茶所占比例下降，紅茶、黑茶、白茶、黃茶比例上升。三是茶葉提質增效繼續取得良好成效，主要體現在茶葉質量安全保持穩定，名優茶比重提高，畝產量和畝產值提高。但是，部分地區也出現了銷售困難問題。

三、民族地區農業產能過剩的形成原因和特點

（一）政府的干預方式和作用

從政府與農業的關系出發，形成產能過剩的原因主要有：一是2000年以來，各地政府都非常重視特色農業的產業化和規模化發展，通過引進投資、股份合作、土地流轉、“四荒地”開發等，農牧區資源的開發速度明顯加快；二是做大規模、做優質量、打造品牌是大多數民族地區農村經濟發展的主導戰略，許多地方都把特色農業發展作為精準扶貧的主要措施，因此，種養業快速發展；三是政府的政策推動在一定程度上也起到“推波助瀾”的作用，尤其是某些民族地區地方政府在干預農業生產，存在一定程度的盲目干預，會直接影響農牧戶的決策和投資行為。

（二）產能過剩的主要特點

從現實來看，我國民族地區的農產品、畜產品、林產品、水產品種類很多，結構也很復雜。

當前，與發達地區和工業比較，我國少數民族地區的農業產能過剩具有許多明顯的特點：一是結構性過剩。與農產品市場需求相聯系，優質的農產品、畜產品、林產品、水產品比重低，傳統的、落后的、淘汰的產品比重比較高；二是品質性過剩。同樣是優質農產品，但由于種植方法、手段、環境滯后，極大地影響了產品品質，即優質的、綠色的、無公害的農產品比例低，市場占有率低，出口能力弱；三是總量性過剩。由于全國農產品生產量確實過大，國內市場又有限，這就必然導致銷售困難；四是需求性過剩。由于經濟增長“下行”的影響，城鎮居民收入增長遲緩，導致城鎮消費市場出現一定程度的萎縮，減少了對農產品的市場需求。

（三）農牧區產能過剩的消解成本影響

從民族地區農業的內部結構看，產能過剩對不同行業的影響以及消解成本是完全不同的。總體來看，種植業的消解成本相對比較低，不論是種植糧食、蔬菜、甜瓜，還是種植油菜、藥材和西瓜等，屬于季節性市場過剩，下個季節就調整種植結構，所以成本不是很高，主要影響當年的收入增加。而養殖業的消解成本比較高，因為搞規模養殖一般要建設養殖場、引進大量養殖對象，規模越大調整成本就越高。同時，我國的林業基地大多數建設在民族地區，其中，民族地區的經濟林面積在大，在一般情況下，果樹的栽培與果樹進入盛產期需要5年以上的時間，如果形成產能過剩，其調節成本非常高，既有經濟成本，又有時間成本。不僅如此，不同農產品系列的出口情況也在很大程度上影響過剩的水平，出口越好，消解成本會比較低。相反，則消解成本就比較高。

四、民族地區農業供給側存在的現實“短板”

（一）市場經濟的兩大機制

所謂農業供給側是指農產品的市場供給能力、供給結構、供給區域等。市場經濟條件下的經濟運行實際上是由兩大組織構成的：一是市場總供給與市場總需求，經濟運行的最佳目標是追求“馬歇爾均衡價格”，即市場供給與市場需求兩方面同時達到一致的狀態。但是，由于各種因素的影響，市場總是表現為不完全的“均衡”狀態，不是供給大與需求，就是需求大與供給，要么出現供給不足，要么出現需求不足；二是政府調節與市場調節。為了達到“均衡”狀態，不論是政府調節還是市場調節，都會運用各種手段或者杠桿，對經濟運行的供給側、需求側、結合點等進行調控。

（二）經營主體的某些“短板”因素

影響民族地區農業供給側的因素主要有：

一是我國民族地區的經營主體大多以農戶、農牧戶為主，規模小。

二是大多數農牧民的生產能力比較強，而經營能力比較弱，判斷市場供需關系、應對市場價格波動的能力普遍比較低。

三是農產品品質低下，大量農產品的質量與市場需求之間存在不對稱。比如，許多地方的經濟林果業統計面積中，就含了大量“老品種”林果內容，在蔬菜方面大眾化品種也居多。

四是生產方式傳統，即新品種，由于耕作方式和飼養方式落后，致使大量農產品品質得不到保證。

五是民族地區農產品的加工業發展普遍水平比較低，提供成品的能力弱。

（三）農業供給側存在若干“短板”的深層次原因

我國少數民族地區農業供給側存在的這些問題，具有多方面原因：

一是自然的和客觀的因素。在我國，由于歷史的和民族的互相影響，許多少數民族居住在高海拔的深山區，土地資源少、缺氧、干旱、陰濕是大多數民族地區共同的生存環境，生產條件和發展資源十分有限，生態條件好，而市場條件差。

二是改革不到位。農牧區、農牧業的經濟體制改革和市場經營主體形成速度非常慢，農戶小規模經營組織難以與大市場抗衡，適應市場變化的能力比較弱。

三是發展長期遲緩。民族地區經濟發展整體水平不高，存在較大差距，綜合經濟實力、科技能力、人才開發水平和市場建設程度等，都難以適應新經濟發展狀態。

五、推動我國民族地區農業供給側改革的建議

（一）減少政府對農業發展的干預

“瞎指揮”是產生市場與農民、市場與牧民矛盾的一個重要原因。為此，一定要準確定位政府的指導、引導和政策扶持范圍。利用多種方式培育農民、農戶、農村市場的自我調節新機制，生產什么、生產多少、如何加工、如何銷售等，最好由農民和農村經濟實體自己決策。政府只起規劃和政策引導作用以及技術服務等功能，不再向鄉鎮、村組和農戶下達硬性生產項目和指標，農村經濟資源真正實現市場配置狀態。

（二）信息手段的廣泛使用

21世紀是信息社會，信息的運用對經濟運行的調節作用很大。從本原上來看，我國少數民族地區部分農產品出現過剩，是與農民不了解市場行情有關。為此，政府可以利用各種媒體手段，比如，電視、廣播、信息網站、宣傳欄等，向農牧民宣傳、介紹國內外農產品、畜產品、林產品、水產品等方面的科技研發情況，介紹優質的產品和生產技術，發布各種農產品的市場銷售信息，包括價格、需求、地域、供給預測、國際行情等，讓農民及早了解和掌握決策資源，運用“大數據戰略”應對農村和農民市場信息的短缺問題。

（三）建立農業“產能過剩”的預警和防治系統

分析與預測能力是衡量現代政府服務社會發展、服務市場、服務民眾的重要標準。因此，在解決農業供給側改革問題時，一方面，一定要圍繞解決農業“產能過剩”這個關鍵因素。另一方面，必須堅持“預先、提前、盡早、預防、預警、防治”的“六位一體”原則，有關部門和單位要加強對農業和農產品市場的中長期預測分析，及時向農民、牧民通告。對于與國計民生緊密相關的農產品，建立必要的政府保護價制度、政府儲存制度和市場調劑制度，特別是對民族地區特有的農產品、畜產品、林產品、水產品等，實行保護政策和保護價。

（四）加快農業種養業的結構優化

建議在全國少數民族地區，全面推行“種世界上最好的、養世界上最好的、加工世界上最好的、出口世界上最快”的農業發展新戰略。評價地方特色農產品的質量和品質要適度，不要過頭。實際上，我國民族地區的許多特色農產品中有許多只是在國內和省（區）內以及市內（盟）等一定范圍內的“優質”，如果拿到國際市場上就不一定了。為此，特色農產品的生產基地、園區、企業、規模種養戶等，要對現有的特色產品進行國際標準的篩選、比較、選優。在現有特色農產品架構內，引進和推廣更加先進優質的糧食、蔬菜、果品和牲畜以及藥材等品種。把優化結構的重點放在農產品生產標準化、品質保證、綠色無公害產品基地、深加工等方面，爭取在2020年，大多數民族地區農產品都能取得國際認證的生產資格。

（五）突破農產品加工業的發展瓶頸

在我國部分少數民族地區，出現部分農產品市場過剩現象，從根本上看也與加工業發展不足有關。所以說，在許多少數民族地區的農業中，原料型農業與成品型農業之間，仍然有大量的發展空間。總體來看，我國少數民族地區在特色農產品和特色畜產品以及特色林產品、特色水產品等方面，已經具有相當生產能力，但是，普遍加工量很小，價值增值的鏈條較短，這既影響農民的收入，又影響產品的市場銷售。當前，不論是在發達國家還是中等發達國家，幾乎沒有農產品零售市場，全部是“農超”對接的模式。同時，農村提供給城市市場的農產品大部分是成品，出售前都需要進行一系列加工。我們應該向這些國家學習和借鑒。

（六）對農業建設項目要進行“整型”

建議對全國少數民族的農業產業進行一次全面調查和產能評價，評價的關鍵問題有：民族地區的農業生產能力到底有多大？與國內外市場之間的對稱程度如何？民族地區農業的產能過剩程度如何？產能過剩在農村不同產業之間表現如何？對農民的收入影響到底有多大？農村經營主體成長環境怎樣？農戶應對市場變化和風險的能力如何？民族地區出口創匯的能力怎樣？在此基礎上，對明顯已經過時過剩的農業生產項目要堅決淘汰，對農業生產結構進行徹底“整形”。為促進民族地區農業供給側改革和消除產能過剩，政府可以考慮對“整形”成本高的項目、地區、農戶進行一定的補貼。

（七）開發新的農產品出口渠道

在經濟全球化條件下，農業發展和農產品銷售必然是開放行為。我國少數民族地區農產品出現部分過剩現象，一方面是農業供給側存在問題。另一方面是國際市場開發有限和出口太少所致。為此，一定有把開發新的農產品出口渠道作為推進農業供給側改革的關鍵措施之一。在原有的農產品出口地域基礎上，既要繼續調整農產品的品種結構，按照國際標準加大生產和出口量，向外匯農業發展。同時，還要圍繞國家重大倡議如“一帶一路”等，開發向絲路國家、非洲國家、南美國家的出口渠道。

（八）建立農產品大市場運行體系

在目前市場經濟體制條件下，就農業供給側改革而言，實質上仍然是建立大市場運行體系問題，改革的根本措施仍然要靠市場、靠企業、靠企業家、靠大循環來完成。為此，我國應該在深化民族地區的農村經濟體制改革、建立新型農業經營組織、培育新型農業經營主體、培訓新型職業農民、發展規模經營公司、建立全方位開放靈活的市場體系等方面繼續做好文章、做大文章，民族地區農村的經濟體制關系理順了，經濟實體強大了，主體成熟了，供給側改革的工作就比較好做。同時，建議國家要充分考慮民族地區的實際情況，提高農產品特別是畜產品的進口關稅，適當減少農產品的進口，減輕國際市場對國內市場的銷售壓力。

注釋：

［1］2015年中國糧食總產量6.21億噸連續十二年增長，中商情報網.2015年12月08日。

［2］國家統計局，2015年中國總人口數量超13.6億人，《海峽都市報》2015-01-20。

［3］2015年中國大豆進口創下歷史新高，中國食品科技網.2016-1-1415：12：49。

［4］2015年中國肉類總產量應達到8500萬噸，《青島晚報》2015-9-28。