新常態下農村普惠金融的G-P-S覆蓋面分析及拓展路徑研究

李巧莎，楊偉坤

(河北金融學院金融創新與風險管理研究中心/河北省科技金融重點實驗室，河北保定 071051)

2015年中央一號文件提出強化農村普惠金融，2016年的中央一號文件提出發展農村普惠金融，為農村普惠金融的發展提供了政策支持。從目前看，包括貧困及低收入人口、中小微小企業等在內的農村弱勢群體難以獲得金融支持。國際經驗和實踐表明，解決這一難題的關鍵是發展讓客戶平等享受現代金融服務機會的可持續發展的普惠金融。從理論價值看，對農村普惠金融的研究不再局限于小額信貸等非主流領域，突破傳統的金融主要為富人服務的理念，通過研究農村普惠金融創新發展路徑，不斷拓展其研究空間，豐富普惠金融的相關理論。從實際應用價值看，當前經濟發展進入新常態，農村普惠金融面臨著新的挑戰和機遇。面對新常態，農村普惠金融加快創新發展，引導金融資源向弱勢地區、弱勢產業、弱勢群體、弱勢企業等領域配置，對于緩解農村資金供求矛盾、縮小農村金融缺口具有重要的實踐意義。

1 國內外相關研究動態及述評

1.1 關于農村普惠金融的研究

普惠金融始源于小額信貸，但比小額信貸更具有包容性，對普惠金融的研究始源于對小額信貸的研究，而對農村普惠金融的研究是對普惠金融研究的進一步細化。

小額信貸的可持續發展問題一直是國外學者重點關注的研究內容，他們在研究過程中主要采用實證分析方法，結果表明大部分小額信貸機構存在社會責任目標和財務可持續目標的矛盾。而目前，他們的主流觀點是小額信貸機構需要兼顧社會責任目標和財務可持續目標。國內的專家學者主要對影響小額信貸可持續發展的因素、小額信貸發展中面臨的問題(如資金來源問題、監管問題、雙重目標如何均衡發展問題等)、小額信貸的運行機制等方面進行了相關研究[1-4]。

普惠金融是在2005年的國際小額信貸年提出的新概念，專家學者也對普惠金融進行了深入研究。焦瑾璞認為普惠金融體系是對我國現階段金融體系的重要補充，并認為國家應對普惠金融體系予以支持[5]。周立等認為需要促進在基本金融服務方面的普惠金融體系的建設[6]。杜曉山認為普惠金融體系是小額信貸理論和實踐的發展，建立“普惠金融”勢在必行[7]。直接融資、互聯網金融等對加快發展農村普惠金融有重要作用。李建軍認為要圍繞國家支農、惠農政策，開展農村金融體系創新[8]；王曙光認為將互聯網金融的創新接入農村金融領域，把互聯網金融的文化理念植入涉農金融機構，將會極大地推動我國普惠金融體系的發展[9]；陳樹福以福建省為例，探討了農村普惠金融發展長效機制的構建問題[10]；李蒞春認為構建農村普惠金融發展長效機制，應完善政策體系、提升服務內涵、拓展服務渠道、發揮綜合效用、注重持續發展[11]。

1.2 關于新常態的應用研究

習近平總書記2014年5月在河南考察時首次提及“新常態”，首次系統闡述“新常態”是2014年11月9日在亞太經合組織工商領導人峰會上。有關新常態的研究也不斷見諸于報端和雜志。學者們從經濟發展、環保、旅游、建筑、法律等不同領域如何適應新常態進行了研究。關于經濟新常態的研究，霍學喜認為新常態下，農村金融機構應積極調整自身經營模式、創新經營政策，以便搶抓新的商機[12]。賴小民認為在新常態下要加強金融創新與監管[13]。闞方平認為經濟新常態下，農村中小金融機構要聚焦“三農”定戰略，秉承“普惠”求共贏[14]。李揚等認為互聯網金融的大發展為普惠金融的大發展提供了堅實的基礎[15]。

綜上可見，近年來，國內的專家學者對我國普惠金融的相關問題進行了深入研究，認為普惠金融實踐在我國不斷得到推進的同時，在發展過程中也遇到了各種各樣的障礙。對于如何促進普惠金融的健康、可持續發展，國內的專家學者從政策環境、市場環境、發展模式等方面提出了一些建議。關于普惠金融問題已有相當多的研究成果，促進了普惠金融理論和實踐的發展。并且，在新常態下，金融業要如何做也已有一些相關研究。但是，國內的研究和實踐主要是對國外成功模式的借鑒，在新常態背景下，如何結合實際情況，通過借鑒和改進國內外農村普惠金融的發展模式，探索具有特色的農村普惠金融模式的成熟研究還不多見，本研究將通過對農村普惠金融的G-P-S覆蓋面分析，剖析金融服務保障者、提供者和服務實體，找到農村普惠金融發展存在的問題，研究農村普惠金融擴大覆蓋面實現創新發展的路徑。

2 農村普惠金融的G-P-S覆蓋面分析

利用“G(guarantee)-P(provide)-S(substantiality)”模型對農村普惠金融的覆蓋面進行分析，為農村普惠金融的發展提供了現實基礎。其中，G指中國人民銀行、銀監會、財政部等金融服務保障者，P指商業銀行等服務提供者，S指金融基礎設施等服務實體，這3個要素缺一不可，它們共同為弱勢群體提供立體型金融服務。

2.1 服務保障者覆蓋面情況

2014年中央一號文件提出發展普惠金融，這是黨中央在正式文件中首次使用“普惠金融”的概念。2014年，國務院辦公廳、銀監會還分別發文，提出大力發展農村普惠金融，推動農村基礎金融服務全覆蓋，加快農村地區普惠金融發展。2015年的中央一號文件提出強化農村普惠金融，為農村普惠金融的發展提供了政策支持。2015年，銀監會、人民銀行等十大部委發文分別對銀行業金融機構大力發展農村普惠金融提出了要求，為互聯網金融健康創新發展提供了指導。2015年11月，審議通過了《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》。2016年的中央一號文件提出發展農村普惠金融，引導互聯網金融、移動金融在農村規范發展。

在財政方面，財政部2010年、2014年分別發文，對縣域金融機構涉農貸款增量、農村金融機構定向費用補貼的相關辦法做出了規定。同時，為支持農村金融發展，鼓勵金融機構對小微企業提供支持，在稅收上給與農村金融機構一定優惠，如對金融機構農戶小額貸款的利息收入免征營業稅，按收入總額的90%計算納稅所得額，為種植業、養殖業提供保險業務取得的保費收入按收入總額的90%計算納稅所得額等。

盡管國家從金融、財政等政策上為農村普惠金融發展提供了支持，但是，在農村普惠金融立法，財政政策、稅收政策、產業政策等相關政策的配合，農村普惠金融監管等方面的政策法規還不完善，需要不斷加大立法力度，完善相關政策法規。

2.2 服務提供者覆蓋面情況

農村普惠金融覆蓋面不斷提高，滲透率不斷擴大。中國郵政儲蓄銀行是全國網點最多、覆蓋面最廣的商業銀行，該行4萬多個網點中70%以上分布在縣域及農村。中國農業銀行致力于服務三農，到2014年底，中國農業銀行境內分支機構共計23 612個，其中19 647個為基層營業機構。到2015年末，全國共組建以縣(市)為單位的統一法人農村信用社 1 299 家，農村商業銀行859家，農村合作銀行71家。全國村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司、小額貸款公司數量總數達 11 893家。2014年，主要為小微企業、個體工商戶、個人消費者提供普惠金融服務的民營銀行試點開啟，深圳前海微眾銀行、溫州民商銀行、天津金城銀行、上海華瑞銀行和浙江網商銀行等5家民營銀行獲批籌建，截至 2015 年5月末，已經全部開業，開業后，不斷細化市場定位，為客戶提供特色服務。互聯網金融發展迅速，一方面，傳統銀行不斷完善與開發網上銀行、手機銀行、微信銀行等業務，2015 年末，已有超過 30 家商業銀行成立直銷銀行；另一方面，互聯網金融企業也將推進普惠金融的發展，第三方支付、P2P、互聯網眾籌等都將成為普惠金融發展的重要方式。2015 年末，全國共有第三方支付機構268 家，互聯網保險發展迅速，保費收入達2 234億元，在總保費收入中占比上升到9.2%。但是，總的來看，大型銀行不愿涉足農村普惠金融，小型銀行在產品創新、管理機制等方面存在欠缺，農村保險市場發展緩慢，資本市場發展不足，多層次的農村普惠金融組織體系、健全的市場體系尚未形成。

2.3 服務實體覆蓋面情況

農村普惠金融服務實體主要是金融基礎設施等，包括支付結算體系、信用體系等。眾多農村普惠金融機構接入了農信銀支付清算系統或者中國人民銀行支付清算系統，如2015年末，全國41 036家農村合作金融機構網點接入央行農信銀支付清算系統，暢通了農村地區資金匯劃渠道，但是總的來說，農村地區支付結算基礎設施建設相對落后，支付結算品種單一，銀行本票、商業匯票等其他金融支付工具使用較少，支付結算建設還有待加強。與此同時，信用體系建設在不斷健全。以河北省為例，截至2015年末，河北省累計為5.7萬戶小微企業建立信用檔案，其中超過1萬戶小微企業獲得信貸支持，累計獲得貸款6 043億元；累計為1 227萬戶農戶建立信用檔案，其中265萬戶農戶獲得信貸支持，累計獲得貸款 1 847億元。

通過以上分析可以看出，農村普惠金融的3個要素(即金融服務保障者、金融服務提供者和金融服務實體)都得到了很好的發展，但是，在制度體系、組織體系、市場體系、產品體系、渠道體系建設方面還存在不足，在經濟新常態下，需要創新發展思路，推動農村普惠金融創新發展。

3 新常態下拓展農村普惠金融覆蓋面實現創新發展的實施路徑

經濟新常態下，農村普惠金融發展的內外條件都發生了變化，需要我們完善農村普惠金融發展的制度體系，構建多層次、本土化的農村金融組織體系，激活農村金融市場，創新農村普惠金融產品和服務，促進新常態下農村普惠金融的創新發展。

3.1 完善制度體系：針對性和規范化

國家非常重視農村普惠金融的發展，2015年的中央一號文件提出“要強化農村普惠金融”，2016年的中央一號文件提出“發展農村普惠金融”。但是，普惠金融服務要在農村不斷延伸和豐富，需要政府從立法、政策、監管等方面大力支持，提高相關政策法律法規的針對性、有效性，規范農村普惠金融機構發展。一是加快農村普惠金融相關立法工作。小額貸款公司、村鎮銀行等提供了農村普惠金融服務的機構并沒有相應的法律法規保障其合法地位。因此，應該加快《民間金融法》、《電子商務法》等立法工作，明確相關農村普惠金融機構的法律地位，保障其合法權益，奠定農村普惠金融機構發展的法律基礎。同時，從法律上規定農村普惠金融機構要把貸款主要用于當地，還要加強對農村普惠金融消費者保護和教育，制定《金融消費者權益保護法》，協助弱勢群體依法維護自己的權益。二是要構建有效、針對性強的農村普惠金融政策體系。農村普惠金融政策的制定要考慮農村普惠金融的特點及利益訴求，從而得到理想的政策實施效果；要加強財政政策、稅收政策、產業政策等相關政策的配合，如可以在法定存款準備金、再貸款、再貼現等貨幣政策方面支持農村普惠金融機構，可以在財政貼息、稅收優惠、定向費用補貼等財政政策方面給予支持，還可以建立農村金融普惠服務基金、建立農村普惠金融風險補償和緩釋機制，降低金融風險，引導農村金融機構發展普惠金融，提高農村普惠金融機構資源配置效率。三是要加強對農村普惠金融的監管。對農村普惠金融要實施差別化、動態監管，要給與農村普惠金融機構貸款更大的容忍度；要建立農村普惠金融機構的日常風險監測預警制度，降低經營風險；要加強對互聯網金融的監管，明確監管主體、監管方式，搭建互聯網金融監管框架，引導互聯網金融規范發展[16]。

3.2 創新組織體系：多層次和本土化

農村普惠金融發展的目的就是為農村地區有有效金融需求的貧困群體、小微企業等提供可得的、便利的金融服務，滿足他們的金融需求，這就要求金融部門及時地提供滿足需求的金融服務。雖然開展農村普惠金融服務的機構逐步多樣化，不僅包括中國郵政儲蓄銀行、農村信用社等，還包括了村鎮銀行、貸款公司、農戶自立服務社、P2P平臺等，但是由于農村普惠金融的服務對象分散，需求多樣，需求主體缺乏有效的抵押擔保品，多層次、本土化的農村普惠金融組織體系就尤為重要。一是要構建大中小型金融機構并存的、多層次的農村普惠金融體系，滿足不同主體的金融需求。鼓勵現有的農村普惠金融機構向縣域、鄉鎮延伸金融機構和業務，在加強監管的前提下，放寬市場準入制度，鼓勵民營資本發起設立農村普惠金融機構，推動小型金融機構的發展，引導農村普惠金融市場的良性競爭。二是要構建本土化的農村普惠金融組織體系。農村地區所需要的金融服務大多是建立在內部的、信息對稱基礎上的本土化金融服務。供需雙方之間有足夠對稱的信息使得他們互相了解、互相信任，這種信任是建立在地緣、血緣基礎上的信任，可以使得金融機構放棄傳統銀行要求提供的擔保抵押，能夠較好地解決抵押擔保品缺乏的問題。

3.3 健全市場體系：綜合化和一體化

隨著經濟的發展，農村居民生活水平不斷提高，收入結構、消費結構等都發生了很大變化，對金融的需求也發生了巨大變化，對金融業務的需求由原來單一的存款、貸款等業務逐步發展到支付、匯兌、理財、咨詢、保險等多種業務，對金融市場的需求由原來的銀行為主發展到現在的銀行、證券、保險、租賃等多種金融市場主體，因此要健全包括銀行、證券、保險、租賃等在內的種類眾多、覆蓋廣泛的農村普惠金融市場體系。一是加快發展農村信貸市場。鼓勵商業銀行下沉營業網點，加快農村信用社改革，鼓勵郵儲銀行利用網點優勢加大支農范圍，推進新型農村金融機構建設，鼓勵發展農村互助資金組織及農村信用擔保機構，鼓勵農村金融機構以市場需求為導向，創新產品和服務。二是大力發展農村保險市場。完善農業保險組織體系，鼓勵商業性保險公司開辦農業保險業務，有條件的地區可以成立互助保險組織，拓寬農業保險的資金來源，創新農業保險運營機制，開發農業保險新險種。三是穩步發展農村資本市場。鼓勵符合條件的涉農企業到主板市場、創業板市場等上市融資，鼓勵企業通過發行企業債、集合債、中期票據、可轉換債券等進行融資，拓寬資金來源，建立農村產權交易市場促進農村產權的流轉。此外，還要推動租賃、信托、風險投資等其他金融業態的發展，并促進各金融機構的協同發展，促使各金融機構共同為需求方提供綜合化、一體化、多樣化的金融服務。

3.4 豐富產品體系：特色化和差異化

不同地區、不同客戶對農村普惠金融產品的需求也不盡相同，各農村普惠金融機構應結合各地特點，針對客戶需求，探索開發多元化的、適合不同層次客戶的金融產品，為客戶提供特色化、差異化的金融產品，滿足客戶多樣化的產品需求。如根據農村貧困戶的不同致貧原因，結合當地經濟發展特點，因地制宜開發相應的金融產品：對缺乏抵押財產的貧困戶，積極穩妥地開展農村土地承包經營權抵押貸款和農民住房財產權抵押貸款，擴大有效擔保物范圍等；對于旅游資源豐富的地區，可以開展旅游扶貧貸款；對產業扶貧地區，同時對公司和農戶進行授信，開展覆蓋公司和農戶的扶貧鏈融資等。此外，在保險市場、資本市場等領域也應該積極創新產品，以更好地推進農村普惠金融創新發展。如推出土地承包經營權流轉信托等業務，以發行信托產品等形式為農村土地經營提供融資；加快農村期貨市場的發展，普及期貨知識，使期貨市場價格發現和風險規避的功能得到更好地施展。

3.5 拓寬渠道體系：低成本和廣覆蓋

發展農村普惠金融，需要低成本、廣覆蓋的金融服務網絡，不但要鞏固傳統的物理渠道，還要不斷拓展互聯網等其他渠道，提高農村普惠金融服務的可得性。在鞏固傳統物理渠道方面，可以通過布設ATM、POS(EPOS)機具等基礎服務設施，在便利店、農資店等設立惠農取款點，開設流動服務車等方式下沉金融服務；與傳統渠道相比，互聯網金融具有成本低、覆蓋廣、效率高等優勢，能夠更好地契合農村普惠金融的發展。因此，拓展互聯網渠道是當前發展和創新農村普惠金融的重要一環。互聯網渠道的拓展，一是傳統金融機構大力推進轉賬電話、網上銀行、微信銀行、手機支付等電子支付業務發展，提升農村普惠金融服務的智能化水平；二是發展互聯網金融，推動阿里小貸、P2P等互聯網金融模式的發展，鼓勵宜信、京東金融等致力于農村普惠金融服務，對互聯網金融加強管理和規范，加大監管力度，促進互聯網金融健康、高效運行。

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