農村公共文化服務投入相對效率的實證研究

劉雪芬

摘要：以農村公共文化服務為研究對象，以藝術表演團體為數據案例，同時考慮投入與產出雙向因素，采用超級DEA研究模型，對全國31省（市）農村公共文化服務投入產出相對效率進行了研究，得到以下結論：全國31省（市）中僅河南省、安徽省、浙江省農村公共文化服務投入產出效率相對有效，另外28省（市）均為無效，顯示出目前農村公共文化服務提供過程中資金使用效率亟待提升。根據研究，提出完善資金投入制度、實現多元主體協作、完善財政監管制度、建立數據庫等相關建議。

關鍵詞：農村；公共文化服務；投入產出效率；超級DEA；實證研究

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.04.063

1引言

農村公共文化服務是公共文化服務體系建設的重要內容。一方面，完善農村公共文化服務體系是滿足農民群體基本文化需求、豐富農民群體精神文化生活、促進農民身心健康發展、實現農民群體基本文化權利的切實保障，是建設社會主義新農村、提升農村整體精神文明水平、統一農民階層意識形態、增強民族凝聚力、促進社會全面進步的必然要求。另一方面，農民精神文化水平得以提升，必然反過來作用于農村社會生產力，提升農村人力資本水平，帶動農村經濟模式改良，實現農村社會生產力的全面提升，最終促進社會文明和社會經濟的繁榮進步。

同時，農村公共文化服務體系建設也是我國公共文化服務體系建設過程中的關鍵步驟和薄弱環節。自黨的十八大報告要求“完善公共文化服務體系”，我國進入全面加速發展公共文化服務時代，農村公共文化服務也受到重視。2016 年中央一號文件進一步明確要“全面加強農村公共文化服務體系建設，繼續實施文化惠民項目”。2017年3月1日，文化領域的第一部法律《中華人民共和國公共文化服務保障法》正式施行，該法在將公共文化服務限定為政府的法定責任之外，更強化了對農村地區的公共文化權益保障。在國家重視和政策支持的背景下，構建農村公共文化服務體系取得了一系列突破和成效，但受供給主體單一、特定區域、特定人群、農村基礎薄弱等因素限制，農村公共文化服務供給嚴重不足與供給無效并存、供給不均、需求表達不足、供需失衡等問題仍然突出，尤其是資源浪費及資金使用效率低下問題亟待解決，城鄉公共文化服務差距大。而提高服務資金使用績效是構建現代公共文化服務體系的核心內容，也是農村公共文化服務建設的重要考核指標。本文對農村公共文化服務投入產出相對效率進行研究，以期為提升農村公共文化服務過程中資金使用績效，提高服務效能，使公共文化服務真真切切深入農民心中，豐富農村精神生活，提升農民生活品質及思想素質，穩定農村秩序，促進公共文化服務體系的完善，實現社會的全面進步。

2農村公共文化服務存在的問題

2.1農村公共文化服務供給不足

2.1.1農村公共文化服務經費不足

財政對農村公共文化支出經費是農村公共文化服務體系建設的重要支撐，然而農村公共文化服務經費長期嚴重不足，這也是造成農村公共文化服務供給不足的首要原因。一方面，雖然文化建設已提升到國家戰略層面，但從整體財政支出來講，文化事業費較低。縱向來看，文化事業費年度增長緩慢，2015年682.97億元，較上年增長17.1%，人均文化事業費僅49.68元，較上年增長16.5%，在基數較低的前提下，增幅仍舊不超過20%。橫向來看，文化事業費占國家財政總支出比例仍然過低，“十二五”期間，文化事業費占國家財政總支出平均數為0.378%，遠低于西方國家1%的理論研究提供的合理水平。

另一方面，我國經濟體制仍處于城鄉二元結構，在文化事業費不足的情況下，針對農村公共文化支出比例更低。而農村由于自身文化基礎薄弱，建立完善的公共文化體系需要更多經費上的傾斜性支持，目前各級政府在日常決策過程中，更加傾向于較能凸顯政績亮點的考核項目，從而較容易忽略農村公共文化預算。

2.1.2農村公共文化服務供給數量不足

受經費不足、市場化偏向城市、基礎薄弱等負面影響，真正能滿足農民精神文化需求的農村公共文化服務供給數量嚴重不足。一是農村公共文化服務人才供給數量不足。建立穩定的農村文化服務人才隊伍是完善農村公共文化服務體系的內在使命，然后由于農村待遇較低、目前農村公共文化服務人才建設隊伍建設存在數量少、素質低雙重問題。據統計，2015年，全國鄉鎮文化站共計34239個，從業人員95939人，平均每個文化站從業人員不足3人。二是農村公共文化產品與服務供給數量不足。以藝術表演團體為例，2015年藝術表演團體農村演出場次為139.08萬場次，2014年藝術表演團體農村演出場次為114.04萬場次，村民委員會585451個，平均每個村不足2場次，距離文化生活走進鄉村的距離非常遙遠。2015年國內演出觀眾人次為98798.99萬人次，較上年增長5.3%，其中農村觀眾人次為58453.69萬人次，較上年增長為4.6%，低于全國水平。2015年全國農村人口為60346萬人，每位農民平均觀看藝術表演不足1次。

2.2農村公共文化服務供需失衡

2.2.1供給與需求不對等

第一，受文化體制影響，政府為農村公共文化服務主要供給者，而地方政府在提供公共文化服務實際過程中，更加傾向于執行上級行政命令，已凸顯表面政績。第二，我國農村地域廣闊，農民構成背景差別較大，各地文化風俗、文化基礎均有不同，各地文化資源也各具特色，但地方政府對各地農村文化了解不足，一味實施統一文化惠民工程，不符合農民愛好，這樣農民積極性不高，處于被動接受狀態，因此效用不大。第三，農民作為農村公共文化服務享用的主體，但他們表達自身文化需求動力不足，渠道不暢。加之隨著社會生產關系和生產力的變化，農民自身文化需求也隨之變化，但由于需求表達不足，供給主體無法及時知曉。

2.2.2供給無效問題嚴重endprint

在國家政策支持下，農村公共文化設施在逐步建立，農村書屋、村文化活動室、下鄉演藝活動逐步覆蓋農村，但真正使用這些文化設施、參與文化活動的農民比例卻非常低。一方面，受根深蒂固的傳統思想主導，農民主動參與文化活動的觀念淡薄、意識不足，認為文化活動屬于娛樂消遣，不如做農活、打工賺錢來得實在，是一項浪費時間的事情。另一方面，由于缺乏人員管理，一開始支持農村公共文化發展的農民較少，大量的農村書屋、村文化活動室長年處于關閉狀態，久而久之則會讓農民認為這些文化建設都只是政府彰顯政績的工具，而不是真正造福于農民的。

2.3農村公共文化服務供給模式落后

農村公共文化服務供給不足、供需失衡及供給無效等問題，主要還是受農村公共文化服務模式所限，目前所沿用的模式是政府部門作為唯一供給者，向需求者即農民進行單項供給，在供給過程中，忽視市場經濟中考慮需求者實際需求，而是一味按照供給者自身意愿，或是套搬城市公共文化服務經驗，較少考慮到農村特殊的地域特征，以及農村這一特殊群體的實際特點。因此，在農村公共文化服務供給過程，供需雙方不對等、無溝通，是一種自上而下的供給，不符合農民群體的實際需求，這樣必然會導致供給無效，最終供給效率低下，資源嚴重浪費。此外，政府單一供給模式缺乏競爭，改革動力不足，政府部門自監自管，缺乏實際監管制度及第三方監管部門，也是形成供給不足及無效的原因之一。

2.4資金管理不善，產出效率低下

政府單一供給模式已不符合農村社會結構的變遷，無法滿足農民群體的實際精神需求。在公共文化服務供給過程中，政府部門往往只是重投入、輕產出，通常在給予一定的資金投入之后，便無下文，地方政府為了顯示政績，在乎的也是通過資金建立起來的數據變化，而未真正重視實際產出，這樣導致資源嚴重浪費，資金使用效率極其低下。資金投入使用績效方面，目前并未出臺統一績效考核標準和資金使用監督制度，無法對公共文化服務提供方面的資金使用起到激勵和約束作用。

2.5產業數據模糊，數據庫不完善

我國文化產業長期未受重視，因此產業相關數據統計不全，門類模糊不清。目前國家文化產業統計數據主要集中于產業整體人力、物力、財力的數據，且大多數為政府投入數據，而產出因素尚未形成統一規范，且民間數據一直無法正確統計，這就導致無法建立系統的產業發展數據庫，相關產業研究人員無法獲取準確數據進行深入研究，不利于文化產業的健康繁榮發展。也由于產業系統數據庫不完善，相關宏觀管理部門無法準確獲知產業發展現狀、規模、市場經濟、技術應用與發展等實際情況，也就無法及時做出準確的產業發展政策，無法形成宏觀調控與市場經濟的有機結合，嚴重阻礙文化產業進一步發展。

3農村公共文化服務投入相對效率的實證分析——以藝術表演團體為例

3.1模型介紹

DEA模型是一種典型的非參數估計模型，不需要假設具體的生產函數形式，避免由于錯誤的假設導致的實證結論偏差。可以用來評價多重投入和多重產出指標綜合效率問題，避免了指標的單一性。不需要對指標變量進行無量綱單位變換處理，直接以決策單元的輸入輸出實際數據計算最優權重，保存了統計數據的真實客觀性。

DEA基礎模型結果可以區分決策單元有效還是無效，但對于多個同時有效的決策單元則無法做出進一步的評價與比較，因此本文將使用Andersen and Petersen（1993）提出了DEA 超效率（Super Efficiency）模型，其數學形式如下：

s.t.minθ∑nm=1，m≠jXmλm≤θXj∑nm=1，m≠jYmλm≥Yjλm≥0，m=1，…，n（1）

其基本思想是在進行第j個決策單元效率評價時，使第j個決策單元的投入和產出為其他所有決策單元投入和產出的線性組合代替，從而將第j個決策單元排除在外。一個有效的決策單元可以使其投入按比例增加，而其效率可保持不變，其投入增加比例即其超效率評價值。

3.2指標體系的確立

以藝術表演團體為例，其投入相對效率分析過程中，以全國31個省（市）為基本決策單位，模型確立后，投入與產出指標體系的確立則對結果意義重大。針對藝術表演團體投入模式及功能定位，確立投入指標為財政補貼投入（X1）、從業人員（X2）、實際使用房屋面積（X3），分別表示藝術表演團體日常活動中的財力投入、人力投入、物力投入。

由于目前農村相關具體數據獲得難度較大，標準不統一，因此為保證數據的可靠性，使用全國統一統計數據，此外，以全國整體數據代替農村數據，在模型過程中，可以更明確的反映出當前國家對公共文化的投入在農村層面上的產出，也可以從側面反映出公共文化投入的城鄉二元結構。產出指標為農村演出場次（Y1）、農村觀眾人次（Y2），直觀的反映出藝術表演團體在農村層次的實際產出，農村演出場次（Y1）表示在一定投入條件下，藝術表演團體針對農村的演出產出，而農村觀眾人次（Y2）則表示其中的有效產出。

3.3模型測算及結果分析

以全國31個省（市）藝術表演團體為例，采用《中國文化文物統計年鑒》數據，借助DEA-Solver Pro5.0模型分析軟件，以投入為導向，作農村公共文化服務投入相對效率測算。最終，以藝術表演團體為例，農村公共文化服務相對效率排名如表1。

從上表1模型結果可以看出，全國31省（市）中，實現了投入產出相對有效的省（市）僅為3個，即河南省、安徽省、浙江省。分析河南省投入因素，財政補貼投入為466408千元，在全國31個省（市）排名11位，從業人員數為26668人，排名第3位，實際使用房屋面積為45.77萬平方米，排名第2位。產出因素，農村演出場次為30.37萬場次，全國31省（市）排名第1位，不僅如此，除安徽省為23.2萬場次和浙江省為18.66萬場次外，其他省（市）均在10萬場次以下，差距較大，對投入產出效率貢獻較大，河南省農村觀眾人次為9345.29萬人次排名第2位，僅次于浙江省的12640.72萬場次，也促使河南省農村公共文化服務相對效率較高。可以看出，河南省公共財政投入在全國處于中等水平，但其產出居于前列，且數據與其它效率無效的省（市）差距特別大，因此河南省藝術表演團體農村地區投入產出相對效率有效，且排名第1位，為1.24，即在目前基礎上，再增加20%的投入，河南省仍能保持相對有效，這與目前河南省農村人口比較重較大的事實是相符的。通過原始指標數據分析，安徽省則是利用較少的投入，產生了較高的產出，其中農村演出場次指標貢獻較大，其相對效率為1.16，即在目前基礎上，對安徽省繼續增加16%的投入，其仍能保持資金使用效率相對有效。浙江省也保持了相對有效，但與河南、安徽不同，浙江省的投入較多，產出也較好，因此可以獲得相對有效的結果，表明目前浙江省農村公共文化服務狀態較好，資金使用效率較好，且投入力度較為合適，基本符合浙江省近年來推出的系列農村社會改革措施所帶來的積極影響。endprint

另外28個省（市）投入產出效率均為無效，其中僅重慶市和河北省投入產出效率值在0.5以上，剩余省（市）效率值都在0.5以下。投入產出相對效率無效的具體類型為以下三種：一是以陜西、山東、江西、湖南為代表的中部地區投入產出相對效率較低原因在于投入高，而產出低，針對這類中部地區則尤應重視在既定的投入狀況下，如何增加產出，即增加演出場次，調動農民觀看演出的興趣和積極性，在未對產出有所改進的情況下，一味追加投入的成效將微乎其微，只會帶來更大的資金使用無效及資源浪費。二是以西藏、青海、寧夏為代表的西部地區投入產出相對效率較低原因在于投入低，而產出更低，針對這類西部地區，應在重視產出，即增加農村演出場次，提高農民參與公共文化活動積極性的基礎上，繼續增加投入。過低的投入導致整個農村公共文化服務無法產生規模效應，也無法在農民心中形成固定印象，產生感染力，因此，應增加投入，擴大公共文化服務規模，打牢農村公共文化服務基礎。并在此基礎上，重視產出，實現高投入帶來高產出的高校資金使用效率。三是以北京、上海、天津等為代表的經濟發達的直轄市，其效率值均低于0.1，該類地區投入值均處于中等水平，但產出卻居后，因此效率值極其低下，究其原因，應該與直轄市區內農村人口比重較低相關，由于農村人口少，因此產出即使達到飽和，也無法超越其他省（市），針對這類地區，更應著重于在既有的投入基礎上，盡量增加投入，鼓勵農民參與農村公共文化服務活動中。

4結論與政策建議

完善公共文化服務體系是構建社會主義和諧社會的基本要求和重要舉措，但文化經濟研究一直落后其它學科研究，且多數集中于政策制定之類的理論分析，針對實際數據的實證分析少之又少，本文選取了容易被忽略的農村公共文化服務為研究對象，同時考慮到投入與產出雙向因素，采用了超級DEA研究模型，以藝術表演團體為數據案例，對全國31省（市）農村公共文化服務投入產出相對效率進行了研究，得到以下結論：全國31省（市）中僅河南省、安徽省、浙江省農村公共文化服務投入產出效率相對有效，另外28省（市）中，以陜西、山東、江西、湖南為代表的中部地區投入產出相對效率較低原因在于投入高，而產出低，應在既定的投入狀況下，增加產出；以西藏、青海、寧夏為代表的西部地區投入產出相對效率較低原因在于投入低，而產出更低，應在繼續增加投入的同時，重視產出；以北京、上海、天津等為代表的經濟發達的直轄市，由于轄區內農村人口比重較低，產出較低，應著重于在既有的投入基礎上，盡量增加投入，鼓勵農民參與農村公共文化服務活動中。

根據以上研究，提出以下政策建議：（1）完善農村公共文化服務資金投入制度。繼續增加公共文化財政支持力度，擴大資金籌措渠道，改善農村公共文化服務供給不足狀態，盡量向農村、農民給予更多的資金、政策支持。（2）探索新模式，實現多元主體協作。農村公共文化服務更需改變自上而下的模式，實現自下而上、以需求帶動供給的模式。（3）完善財政監管制度。逐步建立公共文化服務資金使用績效評價制度及財政動態監管體系。（4）建立數據庫，實現網絡管理。數據不完善，必將影響相關研究，阻礙產業發展。

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