“三權分離”下農村土地流轉問題探析

張健

摘 要：隨著我國城鎮化的發展，大量農村勞動力進入城鎮，尤其是青年壯年勞動力的轉移，農村土地流轉需求越來越大，土地承包權主體與經營權主體分離已是普遍現象。中央順應農民意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。但是我國農村土地制度具有內在的“公地悲劇”機理，“三權分置”則加劇了這一問題。本文就此進行探析。

關鍵詞：“三權分離” 農地流轉 問題探析

一、“三權分置”的主要內容和基本精神

“三權分置”是實踐探索的產物，是家庭承包經營制度適應經濟社會發展要求而不斷變革創新的結果，它孕育于中國國情，著眼于解決現實問題，具有深厚的實踐依據、豐富的創新內涵和重大的政策意義。一是明確了實行“三權分置”的歷史必然性，以及對促進現代農業發展的重要意義；二是強調了落實“三權分置”的指導思想和基本原則，對堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農戶承包權、加快放活土地經營權、完善“三權”關系作出了具體規定；三是提出了確保“三權分置”有序實施的任務和工作要求。總之，《“三權分置”意見》反映了實踐需求，凝聚了群眾智慧，體現了中央意圖。

二、正確把握“三權分置”的目標要求

落實“三權分置”要看準方向、認準路子，重點把握好四個“有利于”：要有利于維護農民權益，通過明晰“三權”權能邊界、權能關系，維護農民集體、承包農戶、土地經營者等各方權益，最大限度地發揮農地的經濟、社會、生態效益。要有利于發展現代農業，堅持發揮市場在資源配置中的作用，更好發揮政府作用，促進土地經營權有序流轉，提升農業現代化水平，增強農業國際競爭力。要有利于促進城鎮化發展，強化對農民土地承包權益的物權保護，健全覆蓋城鄉居民統一的社會保障體系，讓農民放心流轉土地、安心進城落戶，推進以人為核心的新型城鎮化進程。要有利于農村社會穩定，堅持農村土地集體所有，確保農民平等享受土地承包權益，發揮社會主義公有制的優越性，實現共同富裕，促進社會公平正義。

三、農村土地“三權分置”的功能價值

一是要素功能。這是指農村土地、勞動力、資金、生產工具、技術、管理等農業生產要素在農村土地“三權分置”格局下能得到更優化的配置和整合，進而能夠促進農業現代化乃至城鎮化和工業化的發展。二是主體功能。主要是指對農民和新型農業經營主體這兩大主體產生的作用。對農民而言，農村土地“三權分置”能夠在繼續發揮土地社會保障功能的基礎上賦予農民更多財產性權利并促進農民增收。三是制度功能。作為農村土地產權制度的重大變革與創新，農村土地“三權分置”必然將進一步推進我國農村土地制度改革的深化。四是價值功能。從價值層面來看，農村土地“三權分置”有助于實現公平與效率、保護農民權益與推進“三化”的價值兼顧。

四、“三權分離”下農村土地流轉出現的問題

1、農村剩余勞動力增多，農村社保嚴重缺失。我國農村剩余勞動力本來就多，“三權分離”后土地流轉增加，這部分人多處于半失業狀態，農忙時有活干，農閑時則無事可做。由于農村缺乏必要的文化娛樂設施，這部分人往往開始賭博、酗酒等，引發諸多的社會問題，構成了不穩定的因素。如何解決從土地上解放出來的大量勞動力是一個十分迫切棘手的問題，如何讓他們在本地就業是制度制定者應該思考的。土地是農民的生活保障、就業保障。土地對于農民來說是一種心理上的保障，土地流轉后的農民更加需要社會保障。如果社會保障不到位，農民心理上的憂慮就不會解除。如果社會保障得不到改善，“三權分離”后土地流轉的持續性不會太強，“三權分離”也就失去了意義。

2、土地大規模經營缺乏一套可行的模式。就筆者所見，土地確實流向了種植大戶，但并沒有改變原來的耕種方式，依舊是家庭作坊式的小農經營，種植方式并沒有改變，這就與土地流轉的初衷背道而馳了。為片面追求土地規模、追求政績，某些地方會強迫農民進行土地流轉，沖突時有發生。政府部門應切實有效地做好引導宣傳工作，制定出一套行之有效的方案，指導種植大戶機械化大規模經營，提高效率。

3、土地經營權被濫用，農地流轉面臨諸多風險。許多土地流轉到了工商資本、企業主之手，他們與當地政府個別人勾結，進行暗箱操作，將大塊連片的土地建成了休閑度假村、私人莊園等。這種濫用土地、土地非農化的現象是普遍存在的，甚至有部分官員依靠自身權利以遠低于市場的價格大規模承包土地。這種“三權分離”下的土地流轉非但沒有提高土地的利用率，而且直接損害了國家“保護十八億畝耕地”的努力。經濟權益保障困難，大量失業，后期生計難以維持，入股后的“失地”“失權”風險，耕地質量下降、非農化失控風險，糧食安全風險，社會穩定風險，政治風險。

五、“三權分離”下我國農地流轉的策略與措施

1、完善相關立法。確保土地流轉過程中以基本法的形式對土地流轉的價值目標、基本原則、主體和客體的范圍、流轉的效力和實現方式，及土地流轉予以限制的消極要件等問題作出具體規定。完善農地經營權的流入、回轉機制，建立農地流出與流入的雙向轉化機制，設立農戶在土地流出一定期限內的回購經營權，減少農戶的失業風險和生活負擔，消除因大量農民失地后又失業造成的社會安全隱患。設立農地流轉風險保證金制度，法律制定后應當多在廣大農村地區進行普法宣傳。

2、規范政府行為。“三權分置”源于市場經濟的發展，要堅持市場導向，切實尊重農民的意愿。第一，建立農地流轉補貼制度。第二，進一步完善社會保障制度。第三，對土地用途進行嚴格監管。第四，完善流轉糾紛解決方式。完善服務方式，對于規模較大的土地流轉，可以參考國有建設用地的市場定價機制，組織一定數量的土地競租者進行投標，通過競價的方式實現土地的合理定價，充分保護農戶的權益。

3、提高農戶素質。一是提高農戶專業知識，鼓勵農戶積極學習相關法律知識和國家有關政策。二是培養農戶的合同與維權意識。三是，加強對農戶的普法宣傳，使農戶全面理解農地經營權流轉的法律性質。強化雙方的合同意識，通過法律途徑追究對方的違約責任，維護自己的合法權益，減少因雙方約定不清出現土地糾紛的風險。

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[課題項目] “三權分置”背景下河南農戶土地流轉意愿與行為研究；項目編號：2018-ZZJH-599endprint