基于協作性公共管理的“醫養結合”養老服務聯動路徑探究

王力 陳思思 孫建強 余蘇珍

【摘 要】：為提高養老資源的供給與效率、創新養老服務的內容與形式、積極應對中國老齡化問題。本文以協作性公共管理理念為切入，通過研究“醫養結合”的現狀，探索構建基于協作性公共管理的“醫養結合”模式，有利于積極促進政府職能的轉變，加強多部門協同推進醫養結合發展，提高社會養老服務的質量。

【關鍵詞】：協作性公共管理；醫養結合；聯動模式；CPM

【中圖分類號】R197 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-0019（2018）19--01

我國已經進入人口老齡化快速發展階段，銀色浪潮的來襲對未來的養老模式形成巨大的沖擊[1]。老齡化進程中失能、部分失能老年人口大幅增加，老年人的醫療衛生服務需求、生活照料需求和健康養老服務需求疊加的趨勢越來越顯著，而有限的醫療衛生和養老服務資源以及彼此相對獨立的服務體系遠遠不能滿足老年人的需要，因此需要為老年人提供醫療衛生與養老相結合的服務的模式[2]。保障老年人的生命質量，既是衛生問題，也是社會問題。養老問題具有綜合性、動態性、復雜化、碎片化等特點。在健康融入所有政策的背景下，以協作性公共管理理念作為新的研究視角，探索協同合作的醫療資源和養老資源配置模式，建立部門和機構間協作管理機制，構建協同合作的“醫養結合”服務模式，是中國應對老齡化問題的精準策略。

1 協作性公共管理的興起

協作性公共管理（Collaborative Pubilc Management，CPM）在強調結果、效率和責任的基礎上，以“協作”為核心理念，整合公共管理機構、流程與資源，提高公共管理的運作績效，用最經濟、最有效的方式為公眾和整個社會或社會局部創造公共價值[3]。在社會的發展與變革過程中，涉及多個轄區、多個部門，需要政府多個相關職能部門，甚至包括個人、非營利組織等，當傳統體制和以邊界為基礎的科層制對當前所面臨的許多問題不能合理解決導致部門失靈時，協作性公共管理應運而生[4]。協作性公共管理是在新公共管理理論的基礎上形成和發展起來的，代表了當前公共管理新的發展趨向，其有三個相關理論基礎，即資源依賴理論、交易成本理論和網絡治理理論，在過去近十余年公共管理界的實踐中，協作性公共管理的理論價值已為公共部門管理者所廣泛認識[5]。

2 “醫養結合”養老服務模式現狀

我國現有醫養結合養老模式形式主要分為四種，即醫療機構內增設養老服務、養老機構內提供醫療服務、醫療機構與養老組織攜手、醫養結合模式走進社區和家庭，但這些模式在推行的過程中也遇到許多瓶頸，傳統子女贍養老人的理念、缺乏多部門協作的政策支持、部門壁壘尚未打破服務內容單一化、專業從業人員缺乏、智慧養老的發展程度較低等[6]。當前我國“醫養結合”養老存在服務序列未形成、服務供給部門壁壘未打破、支付保障體系尚無統一規劃、區域單邊管理等問題，要突破上述瓶頸需以政策創新對“醫養結合”改革進行支持、引導與監管。

3 基于協作性公共管理的“醫養結合”養老服務聯動路徑

3.1 理念融合

公共管理是對公共事務的管理，主要強調的是“公共性”，而協作性公共管理是在公共性的基礎上，再強調“協作性”。“醫養結合”的目的在于積極應對快速老齡化，緩解養老的社會壓力，改變養老和醫療的雙軌分離狀態，整合資源，提供一體化的醫養服務，這既符合健康養老需求，同時也是發達國家養老服務供給改革和政策創新的普遍趨勢。因此協作性公共管理與“醫養結合”養老服務模式在本質上有融合貫通之處，二者均是為了以解決“跨界公共問題”為目標，協作性公共管理要解決的是社會公共問題，“醫養結合”所要解決的社會養老難題。以協作性公共管理的理論基礎為指導，構建多方協作的“醫養結合”養老模式是未來社會養老模式的創新發展，同時也是時代所需。

3.2 資源整合

協作性公共管理可以抽象概括為用最方便、簡潔、高效的協作配合，合理地整合流程、資源，創造更多的社會績效價值。“醫養結合”在全方位的推進過程中，不僅需要政府的政策支持和頂層推行，還涉及到社會各個層級，如主體養老機構與醫療機構的比重、社會資本投入、社會保障體系精準托底、專業從業人員配備完善、考核評價機制責任歸屬等，都是目前面對的困境與難點。協作公共管理以資源依賴關系為載體，從傳統對抗式的博弈到聚合式的協作，為治理活動展現了新的形式，協作需要各個要素之間的協調和配合，以目標為導向，共享資源，形成協作網絡[7]。運用協作性公共管理的思維和運作模式，以“老有所養、老有所依”為目標，共享社會各層級資源，形成社會協作的養老服務網絡。

3.3 聯動路徑

我國目前關于“醫養結合”養老服務的研究主要是從組織內部激勵管理的角度出發進行的理論構建，對跨組織、跨政府以及跨部門的治理形式并沒有直接作用。相比之下，發達國家在養老資源和醫療資源整合方面有完善的政策、法律支持，無論是美國的PACE模式，日本的長期照護制度，還是英國的整合照料模式，都是基于公共問題的治理角度，尋求法律、籌資、機構、保險、公眾等諸多領域的整合與共享，這也應該作為探索符合中國國情的養老服務體系建設的重要參考。

本文按照“誰提供醫養結合服務”“誰享受醫養結合服務”“提供什么樣的醫養結合服務”“如何提供醫養結合服務”的邏輯構建形成聯動路徑，探索中國的“綜合性老年健康護理計劃”。未來基于協作性公共管理的“醫養結合”模式主要應該落實在基層，針對城市社區和農村老年人群，精準實施醫療與養老保障的“雙管齊下”，見圖1。以政府為主導，提供政策、法律、財政作為基礎保障，社會保障與商業保險共同傾斜保障水平，支持社會資本投入，醫療機構、養老機構、監管部門相互配合，促進社會公眾加深對“醫養結合”的認知和接受，增加專職從業人員并提高福利待遇。整個社會各層級相互協作，充分整合社會養老資源，積極打造專業的、高質量的“醫養結合”養老服務體系。

3.4 持續保障

基于協作性公共管理的“醫養結合”養老服務是跨部門、區域以及組織、個人的協同管理模式。這種模式是建立在全社會各個層級部門聯動協同配合，將政府、企業、社會以及周圍的資源綜合利用，在解決問題的時候把每個環節都作為整體的一部分，目的就在于將整體里的每個層級部分價值觀統一，再進行任務的分配和實施，這時所有環節不再是孤立的關系，而是相互聯系、相互協作，完成一個共同價值目標[8]。

4 建議

為進一步研究“醫養結合”服務與管理模式等問題，本文立足解決社會公共問題的視角，為今后養老服務的發展提出三點建議。

4.1 創造政府支持各方協作的社會環境是必要保障

養老問題是政府重要的社會任務，政府的要落實并持續保障在政策、財政、人力、資源、監管等層級的責任，明確各部門職責，加強協同合作，提升政策質量，切實引導和健康養老事業的可持續發展，有效利用媒介積極引導社會輿論以形成醫養結合有序發展的良好社會氛圍、創造良好的社會環境讓社會組織參與以形成對醫養服務業發展的重要支持[10]。

4.2 社會各層級部門積極參與協作是成功的前提

基于協作性公共管理的“醫養結合”養老服務，社會各層級部門的參與與配合是該模式得以成功聯動地核心。聯動模式的目的本質就是整合多部門資源，促進高效的社會養老服務產出，所以各部門的有效協同是聯動模式網絡轉動的軸心，才能保證后續的高效、高質、高保障的健康醫養服務的供給。

4.3 群眾的認可、接受與參與是聯動的真正價值

“醫養結合”的最根本目的就是為老年人口提供健康服務，因此需要利用相關資源與的方式讓更多的老年人接受與體驗更高質量水平的養老服務；醫療服務應由專業人士承擔，包括專業的康復師、護士、全科醫生、物理治療師等，而養護服務就需要具有醫學背景的專業護工；可以探索通過高等教育、專業培訓等培養“醫養結合”型人才。

參考文獻

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