城管執法者職業榮譽感缺失問題探析

曾耀

摘 要：在行政執法改革不斷深入的形式下，城市管理行政執法者卻面臨著社會輿論和自我認知的雙重危機，職業榮譽感嚴重缺失，已開始影響到城市管理工作的有效開展。本文分析了城管職業榮譽感缺失的四個原因，從資源分配、工作性質、系統缺陷、社會輿論四個角度進行剖析，提出了城管職業榮譽感的建設意見。

關鍵詞：城管；職業榮譽感；行政執法改革

李普斯于1980年正式出版的《街頭官僚：公共服務中的個人困惑》，將關注點聚焦到廣泛影響社會和公民生活的公共權力鏈條的末梢的直接行使者——街頭官僚的身上。街頭官僚是指位于行政基層也是最前線的政府工作人員，他們直接行使公共權力，控制著大量的政策執行權力和公共資金的分配權力[1]。作為基層管理者和服務者，街頭官僚與被管理者和服務者有直接聯系，也有直接沖突，因此一直處于輿論的風口浪尖，而其中最典型最尷尬的莫過于城市管理行政執法者—即俗稱的城管。

一、城管職業榮譽感缺失

城管自出現開始就給社會公眾留下極端惡劣的印象。這種印象的產生，有城管自身執法方式的問題，也存在群眾情緒化、非理性的色彩。社會公眾對城管執法普遍采取“有罪推定”的思維定式，無論城管說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。城管執法的正當性、合理性遭受質疑，陷入“做不做，都是錯”的“塔西佗陷阱”[2]。久而久之，城管執法，這個看起來應該是責任重大、受人尊敬的職業，與之相伴的都是各種各樣的負面新聞、鋪天蓋地的指責辱罵、以及花樣百出的調侃戲謔。幾乎所有的城管執法者都不愿意用城管來自我介紹。當從事者以其為羞，甚至不肯直言其名，這不得不說是一種悲哀。提起一個職業，我們往往會說"職業榮譽感"，職業榮譽感是指社會或集團對人們履行社會義務、道德行為的肯定和褒獎，是特定人從特定組織獲得的專門性和定性化的積極評價。毫無疑問，職業榮譽感現在距離城管已經太遙遠了，遠的似乎它從來沒有存在過。

二、職業榮譽感缺失原因

（一）資源不足所致

城管負有為城市居民提供良好服務之責任。但是，作為短缺資源的直接分配者而言，支撐城管落實良好服務品質的資源，始終處于匱乏的狀態。其一，相對于擁有豐富資源的其他政府機構而言，身處基層的城管能夠支配的資源極其有限。比如說一個城市自產自銷區的設置，雖然街頭管理是城管，但是在區域位置、平均價格等決策上，卻是由發改局、住建局、各街道辦事處來決定。城管只能作為執行者去提供管理服務。其二，相對于上級政府要求城管完成的任務來說，其資源經常是不充足的。面對繁雜的任務，街頭官僚常懷捉襟見肘之感，他們普遍感到執法過程中難以獲得有效的支持和指導，往往只能根據自己的經驗、技能、專長和價值觀，在時間和信息等資源非常有限的情況下作出判斷與決策。其三，相對于公民遞增的需求而言，“顧此失彼”、疲于應付往往成為城管身不由己的執法寫照。尤為明顯的悖論是，公民對于城管服務的需求是一種彈性需求，一個區域執行得越成功，提供的服務質量越高，公民的需求就會隨之增加，然而城管所擁有的資源并不會相應增加，因而所面臨的資源短缺就會益發嚴重。

（二）工作性質所致

首先是工作環境，城管們接觸最多的就是臟、亂、差，就是小攤小販、建筑垃圾、牛皮癬廣告等城市的灰色部位，因執法對象基本屬于社會底層人員，文化素質不高，出口成臟、暴力抗法的比比皆是，這使城管的工作環境，相對于其他工種，顯得更加低層和危險。其次是工作強度。為保證上下班路面通暢，城管一般都是提早一個小時上班，延遲一個小時下班，節假日更是加班頻繁，地上要管隨處叫賣的花販，河里要管四面漂浮的燈船，空中要管漫天飛舞的孔明燈，可謂是陸海空大總管，而這些加班性質的工作又很容易被群眾啐為多此一舉，可謂吃力不討好。且由于管理的內容龐大駁雜，“相對集中行使行政處罰權”給城管提出了絕大多數人所無法實現的素質要求——只有當執法人員對其工作所涉及的工商、環境、園林、衛生、規劃等多個領域的行政管理相關專業知識和法律知識都非常精通時，他作出的處罰才比較專業、比較容易為相對方所接受。這就要求城管在工作之余，還要騰出更多精力學習內容龐大繁雜的各項法律法規。然后是工作成就感。與流動攤販作斗爭，很有陷入“人民戰爭的汪洋大海”的感覺，小攤販們“敵退我進、敵進我退”，四處躲貓貓捉迷藏，通常是這邊剛清出一條道，那一邊已擺滿攤，等那邊拾掇干凈，這邊又泛濫成災。城管隊員人手有限，疲于奔命卻收效甚微，幾乎沒有工作成就感可言，這也讓城管們分外沮喪。

（三）系統缺陷所致

其一是缺乏上層聯系。城管經常自嘲是“沒爹沒娘”的孩子，往上追溯，公安局有公安廳、公安部，教育局有教育廳、教育部，城管局卻沒有相應的城管廳、城管部來指揮協調，往往只是由各級政府的法制辦等機構代管，這就屬于典型的“上頭沒人”，導致城管部門缺乏直接的上層指導和支持。其二是缺乏橫向聯系。城管執法局大多是由當地政府自行組建，各城管執法局之間相對來說都是獨立的，不成系統，這在一定程度上對城管部門之間的信息和資源共享造成了不便。其三是缺乏通暢的升遷渠道。因為缺乏上層聯系和橫向聯系，所以城管部門的內部升遷渠道受到了很大的制約，一個地區的城管局領導做的再好、能力再強，也只能往政府其他職位升遷，客觀上造成了城管專業人才的外流。

（四）社會輿論所致

城管執法的對象往往是下崗工人、失地農民等社會弱勢群體。由于這部分群體在身份上存在特殊性，社會公眾對其行為進行評價時往往會予以一定程度的傾斜。面對城管執法時，執法對象通常以“社會弱勢群體”自居，以此為由抗拒行政執法。而社會輿論往往不但對其容忍，反而用一種狹隘的“民本”視角來看待行政執法：即弱勢民眾天然的具有正確性，與之對立的即為錯誤。這讓城管們陷入了極為尷尬的境地，逼著城管的正常執法舉步維艱，轉而用辯論執法、圍觀執法、獻花執法甚至是街頭對跪執法等非正常執法手段來代替，但這些手段或者是效果欠佳，或者是執法成本太高，并不能作為長期的工作方法去

依賴。

上述四點，正是造成城管執法者職業榮譽感喪失的主因。不管什么職業，都需要豐厚的回報，這回報可能是物質上的獲取，也可能是精神上的滿足，即一種雙重的認同感：社會的認同感和業內的自身認同感。而城管們如今就面臨著認同感危機，一方面是社會上的各種非議與責難，一方面是自身隊伍里的士氣低落、自我否定，這認同感危機，尤其是后者，對城管戰斗力的影響分外嚴重。在這個城市化進程如火如荼、城市文明需求不斷提高的時代，如何重樹城管的職業榮譽感，如何讓城管從畏首畏尾到甩開膀子，成為社會管理領域一個極為重要的課題。

三、重塑城管職業榮譽感

（一）加強城管系統的建設

城管系統的建設需要法律上的健全，目前城管執法工作的法律地位、執法依據未通過立法確認，職能部門之間職責邊界不明確，行政處罰權調整不及時，都影響著日常的行政執法工作，因此加快推進城市管理立法迫在眉睫。另一方面需要體制上的改良重組，要建立立體的城管系統，構建全面的信息交換平臺，做到城管執法工作的下情上達、左情右達，同時通暢城管部門的正常升遷渠道，讓專業人才去做專業工作，達成“人盡其才，才有其位”的良好態勢。

（二）加強社會輿論的引導

被大眾口誅筆伐數年之久，要想立刻翻身顯然是一種奢望，只有雙管齊下，耐心矯正，才能慢慢扭轉當前的不利局面。一方面需要采取強硬手段，對不實或者片面的報道，子虛烏有的惡意造謠，要堅決予以打擊，絕不能姑息“上下嘴皮一碰，拍拍屁股就走”的不良風氣。另一方面則是要采用柔性宣傳，多宣傳城管執法的存在意義，宣傳城管的盡忠職守、好人好事，同時也盡量要讓群眾換位思考這個問題，“如果我是一個城管，我該怎么做？”為此可以考慮舉辦城管夏令營，讓青年學生、網民代表、小攤販代表來當幾天城管，切身體會城市管理的職責和標準，感受執法工作的艱辛與不易。

（三）加強城管自身的修煉

城市管理是一個龐大的系統工程，共有市容環衛、城鄉規劃等9大項管理以及數百項行政處罰的實施，涉及法律、法規、規章數十部，各塊內容千絲萬縷，交錯復雜。不規則違建如何測量面積？生活噪音和工業噪音如何準確區分？商業區和住宅區的管理標準如何對待？這些都需要城管隊員切實掌握并熟練運用，因此大量專業的學習和培訓勢不可免。此外，思想道德和政治覺悟方面的培訓也不可或缺。只有思想過硬、專業過硬，城管們出門執法才能挺的起腰板、放的開手腳、吼的大音量。

（四）加強執法手段的探索

針對新形勢下的社會現狀，老式執法手段已不能完全適應城管需求，探索更加科學化、簡潔化、人性化的實用執法手段就顯得格外重要。如目前金華地區正在探索實施的“零口供”辦案模式，即在當事人拒絕提供身份信息、拒絕配合調查取證、拒絕在相關法律文書上簽字確認的情況下，執法人員通過收集證人證言、制作視聽資料、向公安等部門提取身份信息等方式，使各證據環環相扣形成完整的證據鏈，確保違法事實清楚、證據確鑿，也能作出行政處罰。此外還有盱眙城管的“檔案執法”新模式、武漢城管的“舉牌執法”新模式………唯有城管武器庫里十八般兵器樣樣俱全，才能從容應對各路牛鬼蛇神，輕松解決各種復雜局面。

四、結語

目前，作為全國行政執法改革的重點區域，浙江省已在所有鎮一級行政單位中鋪設城管執法平臺，城管隊伍正在繼續壯大中。能否重樹城管的職業榮譽感，將直接關系全國行政執法改革的推進和細化，也會影響到我國城市化進程的速度、力度和深度，不容輕忽。

參考文獻：

[1]楊金健，施遠濤，胡逍影.街頭官僚行為的行政倫理控制探析-云南行政學院學報 ，2010，12（3）.

[2]董彪，龍翼飛.破解城管執法的“塔西佗陷阱” .人民論壇10月上（總第418期）.

[3]張煒.城管執法的七大現實困境， 檢查日報2008年5月15日.