論我國農(nóng)村基層廉政建設(shè)的問題與對策

林云飛

摘 要：在新時(shí)代的背景下，村“兩委”主官的顯性權(quán)力和各種“隱形權(quán)力”也越來越大，廉政建設(shè)需要繼續(xù)加強(qiáng)。當(dāng)前農(nóng)村基層廉政建設(shè)存在諸如基層組織建設(shè)有待加強(qiáng)；相關(guān)制度制定程序不規(guī)范，內(nèi)容簡單，缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性；基層自治有待規(guī)范和完善等問題。探究問題形成原因，建議大力加強(qiáng)農(nóng)村基層黨員干部反腐倡廉教育；抓住重點(diǎn)領(lǐng)域、問題和對象，強(qiáng)力遏制農(nóng)村基層腐敗；扎實(shí)推進(jìn)村級民主政治建設(shè)；重視、加強(qiáng)針對農(nóng)村“兩委”的國家監(jiān)察。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層；廉政建設(shè)；問題；對策

一直以來，農(nóng)村基層廉政建設(shè)都是我黨黨風(fēng)廉政建設(shè)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。目前，我國共有約 60 萬行政村，農(nóng)村基層干部的人數(shù)有幾百萬。因?yàn)橛行ПO(jiān)管缺位，“小村官、大腐敗”現(xiàn)象頻出。同時(shí)，在市場化、城鎮(zhèn)化的背景下，村黨支部委員會(huì)與村民委員會(huì)（下文簡稱“兩委”）主官的顯性權(quán)力和各種“隱形權(quán)力”也越來越大。因此，本文重點(diǎn)研究村“兩委”的廉政建設(shè)。

一、我國當(dāng)前農(nóng)村基層廉政建設(shè)存在的主要問題

（一）基層組織建設(shè)有待加強(qiáng)

由于農(nóng)村的宗族勢力比較強(qiáng)大，小團(tuán)體利益意識(shí)嚴(yán)重。有的村為了保持宗族利益的平衡，村“兩委”主官各執(zhí)一派、互不團(tuán)結(jié)、爭權(quán)奪利，長期的對立。同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種利益主體呈多元化，農(nóng)村人口外流情況也日益嚴(yán)重，流失人群主要為青壯年。這些青壯年一小部分是外出求學(xué)，大部分是外出打工。相對于農(nóng)村而言，城市豐富的資源和機(jī)會(huì)更吸引農(nóng)村的青壯年。青壯年的流失同時(shí)意味著農(nóng)村“創(chuàng)新力量”的流失。這也導(dǎo)致農(nóng)村基層組織建設(shè)中人才出現(xiàn)“青黃不接”的情況，這直接影響著農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）相關(guān)制度制定程序不規(guī)范，內(nèi)容簡單，缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性

制度一般由相關(guān)組織通過一定的程序加以制定，并用來規(guī)范自身及其成員的行為，以起到有效管理之功效。當(dāng)前，很多農(nóng)村的“兩委”并不是很重視制度的制定與執(zhí)行。即便制定了一些制度，其制定程序也存在很大的隨意性；其內(nèi)容也比較簡單，沒有很強(qiáng)的針對性。更為需要我們重視的是，很多農(nóng)村“兩委”存在“制度歸制度，執(zhí)行歸執(zhí)行”的“兩分路徑”思維。“兩分路徑”思維暴露了我國農(nóng)村基層廉政建設(shè)存在的巨大隱患，即重“個(gè)體決定”，輕“制度、程序”保障。

（三）基層自治有待規(guī)范和完善

我國《村民委員會(huì)組織法（2010修訂）》第二條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”當(dāng)前，基層自治問題表現(xiàn)比較突出的是村民委員會(huì)的選舉。雖然《村民委員會(huì)組織法（2010修訂）》在第三章專門針對“村民委員會(huì)的選舉”進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)生活中，并沒有達(dá)到其應(yīng)有之效果。在農(nóng)村村民委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)選舉中，常出現(xiàn)賄選（如送村民一些生活用品）、拉票（如挨家挨戶進(jìn)行拉票）等違法《組織法》的行為。此外，村黨支部和村委會(huì)互相插手一些事務(wù)或我行我素；瞞上欺下的情況時(shí)有發(fā)生。民主監(jiān)督、民主協(xié)商、民主決策流于形式。

（四）思想政治教育薄弱且不注重實(shí)際

農(nóng)村的黨員干部的政治理論學(xué)習(xí)沒有經(jīng)常化、制度化，個(gè)別黨員干部沒有樹立正確的世界觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀，面臨金錢等利益誘惑時(shí)，把握不住，錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)村的反腐倡廉工作屬于黨風(fēng)廉政建設(shè)的邊緣地帶，反腐敗的重點(diǎn)是國家干部而不在于農(nóng)村。有的村干部只想在任期內(nèi)“撈一把”，沒有集體觀念。少數(shù)村干部處在干部、農(nóng)民雙重身份中，公仆意識(shí)淡薄，自律意識(shí)明顯下降，工作作風(fēng)漂浮。

（五）反腐倡廉機(jī)制不盡完善

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)黨的基礎(chǔ)組織建設(shè)，并明確指出黨支部的職責(zé)之一就監(jiān)督黨員，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用。同時(shí)十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的監(jiān)督需要強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督與群眾監(jiān)督。于今年3月20日生效的《監(jiān)察法》也在第十五條將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”列入監(jiān)察對象。由此可見我國非常重視對農(nóng)村基層組織的廉政建設(shè)。但基于長久以來形成的一些“陋習(xí)”以及農(nóng)村基層的“法治觀念”比較薄弱，農(nóng)村基層組織反腐敗機(jī)制的實(shí)施并不暢通。其中，自我監(jiān)督與群眾監(jiān)督均未實(shí)施到位，即使有，也只是“蜻蜓點(diǎn)水”，沒有起到實(shí)質(zhì)性的效果。

二、我國當(dāng)前農(nóng)村基層組織廉政建設(shè)問題的主要原因

（一）有些農(nóng)村基層組織對黨風(fēng)廉政建設(shè)的認(rèn)識(shí)不到位

有的農(nóng)村基層組織存在“抓大放小”的思想誤區(qū)，以為要案、大案必須嚴(yán)肅處理，危害較小的問題可以緩一緩，在這種情況下，一些村干部的廉政問題不被重視，一些村干部從小占小貪，最后發(fā)展到大肆侵吞村集體財(cái)產(chǎn)，出現(xiàn)了 “小官巨腐”現(xiàn)象。而有的農(nóng)村基層組織執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的主動(dòng)性不夠，對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作被動(dòng)應(yīng)付，片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而把黨風(fēng)廉政建設(shè)放在一邊。

（二）制度性漏洞依然存在

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)新階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也逐漸加快。在此背景下，本就先天不足的農(nóng)村基層廉政建設(shè)制度更是暴露出了其歷史局限性。我國對農(nóng)村基層廉政建設(shè)的監(jiān)督一般從兩個(gè)角度進(jìn)行，其一，自我監(jiān)督；其二，群眾監(jiān)督。不管是自我監(jiān)督還是群眾監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的“監(jiān)督意識(shí)”都比較薄弱，認(rèn)為“監(jiān)督”是可有可無的事情，從而對現(xiàn)有的監(jiān)督制度自然不會(huì)進(jìn)行堅(jiān)決、有效地執(zhí)行。即便是有的農(nóng)村基層廉政制度建設(shè)比較到位，但在具體實(shí)施階段卻也落入“空有其名，無有其實(shí)”的尷尬境地。

（三）對廉政教育的重視程度不夠

有些農(nóng)村基層組織認(rèn)為廉政教育沒有多大實(shí)際用處，不如把時(shí)間和精力多放到發(fā)展經(jīng)濟(jì)等工作上去，而對廉政教育工作不重視，只求形式主義、表面文章，主要為了應(yīng)付上級的檢查，從而使農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政教育工作滯后。

（四）有些農(nóng)村基層黨員干部素質(zhì)低、作風(fēng)粗暴

農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村大量的青壯年涌向城市，直接導(dǎo)致農(nóng)村喪失了人口的“新鮮血液”。如此一來，農(nóng)村基層組織的建設(shè)就面臨著后備力量不足之困境。所以，農(nóng)村基層組織的干部一般由村里比較年長的村民來擔(dān)任。年長的農(nóng)村基層黨員干部雖然有著比較豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，但創(chuàng)新意識(shí)不足，思想比較守舊，同時(shí)法治意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)也相對薄弱。而且在工作方式方面往往會(huì)更注重結(jié)果，從而忽略了程序的規(guī)范。這就難免會(huì)出現(xiàn)工作方法簡單、直接、粗暴情況。

三、完善我國當(dāng)前農(nóng)村基層組織廉政建設(shè)的對策建議

（一）大力加強(qiáng)農(nóng)村基層黨員干部反腐倡廉教育

按照教育在先、警示在先、預(yù)防在先的原則，可以搭建針對農(nóng)村基層黨員干部的廉政教育基地。在廉政教育基地對農(nóng)村基層黨員干部進(jìn)行案例情景教育，更能在情感上喚起農(nóng)村基層黨員干部對腐敗的抵制。此外，可以同時(shí)開展形式多樣的反腐倡廉宣傳教育工作，能夠?qū)κ芙逃弋a(chǎn)生良好的教育效果。此外，可以將廉政教育基地的警示教育常態(tài)化，這樣就能夠充分發(fā)揮廉政警示教育基地的作用，同時(shí)也能夠使基層黨員干部廉政教育活動(dòng)可以持續(xù)、規(guī)范開展，將被動(dòng)受教育為主動(dòng)受教育。

（二）抓住重點(diǎn)領(lǐng)域、問題和對象，強(qiáng)力遏制農(nóng)村基層腐敗

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村基層反腐凸顯出獨(dú)特的歷史特性：農(nóng)村基層組織腐敗主要集中在某些特定領(lǐng)域——土地征收征用、農(nóng)業(yè)糧種補(bǔ)貼與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。尤其在土地征收征用中，容易出現(xiàn)農(nóng)村基層黨員干部（尤其是村黨支部書記和村委會(huì)主任）違法違紀(jì)的現(xiàn)象，如程序不公開、侵吞賠償款等。因這些領(lǐng)域與群眾利益有著直接、密切的關(guān)聯(lián)，所以容易產(chǎn)生激發(fā)矛盾，也易發(fā)生群體沖突。這些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象使得農(nóng)村基層廉政建設(shè)面臨著巨大的壓力與挑戰(zhàn)。因此，農(nóng)村基層廉政建設(shè)，應(yīng)該認(rèn)清特定歷史時(shí)期反腐工作的特點(diǎn)，重點(diǎn)在腐敗易發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域遏制農(nóng)村基層腐敗。

（三）扎實(shí)推進(jìn)村級民主政治建設(shè)

村級民主政治的建設(shè)是保障農(nóng)村基層廉政建設(shè)的基石。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法（2010修訂）》，我國村級民主政治建設(shè)的特色與重點(diǎn)在于村民自治。村民自治的組織為村民委員會(huì)，村民委員會(huì)的主要職責(zé)是處理本村的各種事務(wù)，并且向村民會(huì)議與村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。因此，村級民主政治建設(shè)要穩(wěn)步前行的關(guān)鍵點(diǎn)在于加強(qiáng)村民委員會(huì)的建設(shè)以及規(guī)范村民委員會(huì)履行其職責(zé)的各種行為。如上文指出，因農(nóng)村青壯年大量流失，村民委員會(huì)的主任、副主任及委員缺乏儲(chǔ)備力量。不過，我們注意到，在實(shí)踐中也有一些能力比較出眾、服務(wù)意識(shí)比較強(qiáng)的青壯年有志于扎根在農(nóng)村。這些青壯年往往具有開拓的思維，對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也相對比較敏感。我們要積極鼓勵(lì)讓其主動(dòng)參與到村民委員會(huì)的選舉中來。對這些人才的重視能夠優(yōu)化村民自治組織，并賦予村民自治組織以新鮮的血液。其次，村民自治組織要真正做到向村民會(huì)議與村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。村民自治組織成員要真正認(rèn)識(shí)到自己是由村民選舉出來的，代表村民管理本村事務(wù)，最終目的是為村民服務(wù)，而不是凌駕于村民之上。此外，村黨支部委員會(huì)要根據(jù)憲法和法律，領(lǐng)導(dǎo)、支持村民委員會(huì)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法（2010修訂）》展開的各項(xiàng)活動(dòng)。由此，村民委員會(huì)的自我完善、村黨支部委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)與支持、村民的監(jiān)督三管齊下，村級民主政治建設(shè)才能穩(wěn)步扎實(shí)前行，農(nóng)村基層廉政建設(shè)才能走得更遠(yuǎn)。

（四）重視、加強(qiáng)針對農(nóng)村“兩委”的國家監(jiān)察

農(nóng)村基層廉政建設(shè)中，除了注重農(nóng)村“村黨委支部委員會(huì)”與“村民委員會(huì)”的自我監(jiān)督與群眾監(jiān)督外，也需要加強(qiáng)針對這“兩委”的國家監(jiān)察。實(shí)際上，早在2011年實(shí)施的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》中就有相關(guān)規(guī)定。《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》第12條明確規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助同級黨委和政府或者根據(jù)職責(zé)開展對本規(guī)定實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，依紀(jì)依法查處農(nóng)村基層干部違反本規(guī)定的行為。”值得注意的是，我國《監(jiān)察法》于今年3月20日生效，該法的第七條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)”，同時(shí)第十二條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會(huì)可以向本級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。”因此，建議向農(nóng)村“兩委”派駐監(jiān)察專員，依據(jù)憲法、法律、相關(guān)行政法規(guī)監(jiān)督農(nóng)村“兩委”的日常工作，以促進(jìn)農(nóng)村基層廉政建設(shè)地深入、有效地開展。

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