中國加入國際移民組織：選擇、機遇與挑戰

翁 里，李 璇

（1.浙江大學寧波理工學院，浙江 寧波 315100；2.浙江大學光華法學院，浙江 杭州 310008）

2016年6月30日，總部設在日內瓦的國際移民組織舉行了特別理事會，通過決議批準中國、所羅門群島和圖瓦盧的加入申請，自此國際移民組織成員國的總數增加到165個。在國際移民組織觀察員國的位置徘徊近15年后，中國終于以正式成員的身份開啟了與國際移民組織新的合作。

一、國際移民組織（IOM）的沿革

國際移民組織（International Organization for Migration，簡稱 IOM），是成立于 1951年的政府間組織，其目的是引導政府、政府間組織與非政府間組織在移民領域進行移民的有序流動和移民管理，提升國際社會在移民領域的合作程度，為移民提供人道主義援助，以及協助國際社會解決移民中的各類問題，包括難民和流離失所之人的歸屬問題。

IOM的發展經過了漫長的過程。1951年，比利時政府和美國政府在布魯塞爾成立了歐洲政府間移民流動臨時委員會（PICMME），不久轉變成常設性機構歐洲政府間移民委員會（ICEM）。ICEM在20世紀50年代安排了超過40.6萬名難民、無家可歸之人以及經濟移民從歐洲遷移至其他海外國家，尤其是在1956年的匈牙利危機中，ICEM幫助約18萬名匈牙利難民逃往奧地利和南斯拉夫。這一時期的ICEM以二戰后歐洲國家難民和“過剩人口”（surplus population）的遷移和安置為主。[1]

上個世紀60-70年代，ICEM開始了移民發展計劃，客觀上為拉美地區國家的發展注入了多元化的因素，帶來許多人才與資源。隨后，ICEM開展了印巴難民的安置工作。此外，ICEM還啟動了高端人才從拉丁美洲回國定居的項目，亦即60年代移民發展計劃的收尾工作。1980年，ICEM更名為政府間移民委員會（Intergovernmental Committee for Migration，簡稱ICM），至 1989年 ICM正式更名為國際移民組織（International Organizationfor Migration，簡稱IOM）。這一時期，受到該組織直接幫助的移民數以百萬計：在西亞和中亞為伊拉克、科威特、科索沃地區、車臣地區因戰爭而流離失所的人們提供安置，在非洲協助埃及、莫桑比克、盧旺達等國家的難民前往他國，在拉美為因颶風而喪失家園的洪都拉斯人提供庇護，IOM還為大量的移民國家提供技術性支持措施。

進入21世紀，IOM積極參與到全球各個地方的移民遣送和安置，為國家制定移民政策提供建議和經驗，加強與聯合國難民署和聯合國經社理事會下其他國際機構的合作，甚至作為咨詢機構和調停者參與地區沖突局勢的解決，同時，IOM在移民安置上更加深化，在安置好移民后還推動移民政治權利的行使，指導就業問題，促進移民與接收移民國的文化交流，這些方面的實踐證明了IOM存在的必要性，也證明了IOM在處理移民問題上的日臻成熟。

IOM60余年的發展是全球化滲透到國際社會各個領域的結果，從中可以看出國際社會在實現國家平等與振興人權事業上的努力。人類共同體的紐帶關系不會因為某一個民族的暫時脫離而終止，全球化的趨勢也不可逆轉。正因如此，中國謀求IOM成員國的地位，參與全球范圍內的移民事務，這一時代選擇是正確而充滿前途的。

二、中國加入國際移民組織的背景

（一）中國參與IOM的歷程

在IOM成立的早期，由于中國社會主義國家的性質與IOM當時的政治背景存在沖突，IOM與中國的聯系和交往不多。1952年3月，IOM在香港成立了辦事處。20世紀70年代后，IOM在“去意識形態化”的過程中開始致力于解決全球性的移民問題。與此同時，中國開始對外開放；隨著中國的國門逐漸打開，中國也加強了與IOM的合作。1996年，中國參與了由IOM發起的打擊和減少東亞和東南亞人口販賣和偷渡的“馬尼拉機制”（Manila Process）。之后每年中國均參加該機制的移民問題會議。同年，由聯合國難民署和澳大利亞發起的“亞太難民、流離失所者與移民問題政府間磋商機制”（The Intergovernmental Asia-Pacific Consultations on Refugees，Displaced Persons and Migrants，簡稱APC）成立，中國是該機制的參與國，IOM是觀察員組織，此時雙方的溝通與交流以多邊框架為基礎。2001年中國成為IOM的觀察員國，而后出席IOM理事會的歷屆會議。隨后，中國與IOM繼續在2002年成立的亞太關于偷渡人口、販賣人口和相關跨國犯罪問題的“巴厘島機制”（Bali Process）和2003年成立的有關亞洲勞工移民問題的“科倫坡機制”（Colombo Process）等多邊機制中進行交流。2004-2006年，中國接連參加了IOM主辦的國際移民論壇（InternationalDialogue on Migration）、伯爾尼倡議（Berne Initiative）亞洲區域磋商會議。隨后APC機制會議在中國舉行，IOM兩度與會。[2]

進入21世紀，中國的國際地位顯著提高，尤其是在加入世貿組織和申奧成功之后，這一時期中國與IOM仍然借助多邊合作平臺與框架進行聯系與交流，中國與東亞、南亞各國以及國際難民署也通過這一契機進行了較為深入的合作。從“馬尼拉機制”到“巴厘島機制”再到“科倫坡機制”，從最初的防控偷渡與販賣人口到聯合打擊跨國犯罪，再到關注勞工移民的就業問題，國際社會也意識到移民問題不再僅僅是“關于國境的問題”，無論是合法移民還是非法移民，都需要考慮其帶來的社會成本和社會階層的變化。

2007年12月至2010年6月，中國與IOM開展了中國移民管理能力建設項目（CapacityBuilding for Migration Management in China project，簡稱CBMM），該項目由歐盟出資，IOM、國際勞工組織以及中國外交部、公安部等共同參與執行。該項目通過技術、信息和人員的交流，增進中國和歐盟成員國對彼此移民管理體系的了解和交流，促進雙方的合作。在2011年4月，IOM與中國又啟動了CBMM二期項目，為期3年。2015年，CBMM進入第三期項目，主題為“支持中歐人員往來和移民領域對話項目”。這一時期，中國不僅繼續與東南亞國家在移民事務上的合作，也開始打開歐洲市場。2008年金融危機后世界經濟遭受重創，大量的勞動者失業，為了緩解這樣的壓力，各國政府選擇利用別國更為廉價的勞動力來維持國內的生產，實施這樣的項目必須有國家間與國際間的配合，IOM在其中所起的作用不容忽視。

長達20年的溝通與合作，中國與IOM所取得的進展有目共睹。中國作為世界人口的第一大國和國土面積的第三大國，成為移民大國無可厚非。2016年6月13日，中國正式提交申請加入IOM，意圖成為IOM的成員。2016年6月30日，中國正式成為IOM的成員國，標志著中國與IOM的合作取得了歷史性進步。

（二）中國的移民現狀

中國移民現狀主要表現為內陸地區居民逐步向沿海地區移民，沿海地區居民大量向海外移民，這是國家移民進程中的早期階段。一個國家的人口有能力向外遷移，并前往世界上大多數國家，這標志著我國國門開放取得了良好的成效。通過IOM提供的中國的移民狀況（見表1），我們可以發現：遷入中國內地的人員數量與遷出的人員數量相比，前者約為后者的1/10，這反映出我國目前的經濟社會環境在人才的留置和利用方面仍然存在一些問題。目前，遷出中國內地的人員絕大部分都是擁有良好教育背景和雄厚資金實力的高素質人才，這些人因為國內的工作環境、生活環境以及自然環境不甚理想而選擇到其他國家定居，由此我們不得不面對的一個現實就是人才流失現象愈演愈烈。

表1 截止2016年中國的移民狀況

通過整理中國內地遷出人口的去向地以及境外人員遷入中國內地的來源地（見表2），不難發現，中國內地人口選擇的地域皆為社會福利好、環境優越的發達國家和地區，而選擇進入中國內地的人口則基本上是東南亞發展中國家和地區。因此發展中國家和地區向更加發達的其他地區逐步遞進的社會屬性也得到了充分的體現。這里尤其需要注意的是我國的香港地區。眾所周知，香港地區的人口密度是世界上最高的地區之一，但是每年仍然有大量的內地居民前往香港定居、出游，究其原因，無非是受香港極為優渥的經貿環境所吸引。然而，反觀境外進入中國內地的人口來源，排在首位的依然是香港，這就暗示香港作為國際化的大都市已經開始呈現后勁不足的態勢，現階段除了保持香港長久以來形成的國際地位和經濟環境，還需要考慮如何在香港之后再行打造出一個東亞乃至亞洲最大的金融中心。可以肯定的是，接替香港的必然是中國內地的城市，面對我國高端精英人才持續外流的現實，怎樣勒住這種趨勢并且反過來吸引發達地區的人才為中國所用就成了當務之急。

表2 截止2016年遷入遷出人數對比

（三）中國與IOM的協商和分歧

中國早在2001年就成為了IOM的觀察員國，但成為正式的成員國卻用了近15年的時間。

一是因為中國政府對加入IOM的態度十分謹慎。IOM用了近半個世紀來淡化因冷戰時期加諸身上的政治色彩，時至今日，我們也不能完全認為IOM做到了完美的中立，IOM的議事規則多由歐美國家主導，機構人員組成也多為歐美國家的官員，例如，IOM的總干事幾乎一直由美國人擔任，這條不成文的規定得以延續是因為美國作為創始成員國之一，每年繳納的會費一直高居榜首，因此，雖然加入IOM是必需的，但是中國依然需要在深思熟慮后找準時機。

二是中國自身的發展需要達到加入IOM的標準。在IOM的憲章中第2條第2款對成員國的資格有明文規定：一國明確表示支持人口自由流動原則并且自愿承擔至少用于本組織管理所需的會費及其他必要的財政貢獻，這種貢獻的比例由理事會決定。除此之外，對該國而言，加入本組織需要理事會成員2/3多數票通過以及符合該國憲法所規定的相應程序。[3]要滿足IOM對于成員國的要求，中國不僅需要改革國內關于人口流動的制度，還要積極參與國際移民事務，對IOM的發展作出貢獻，這也是中國近年來多次參與IOM主導的各項機制和各類論壇的重要原因。

三是IOM的成員國對中國的資格審查一直相當嚴格。國際移民法一項基本原則就是遷徙自由，由于我國長期以來實行嚴格的戶籍管理制度和出入境審批制度，我國的移民實踐尚未完全踐行遷徙自由的基本原則，中國在與IOM進行協商時，關于中國是否實行了自由遷徙政策均有比較大的爭議，所以中國與IOM各成員在這一點上產生了很大分歧。這一狀況直到近幾年我國實行全面深化改革后才有了大的起色：國內方面，調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度；出入境方面，簡化我國國民申請出入境審批手續和外國人入出境審批手續，尤其是在護照和簽證的簽發程序上。另外，針對外國人入境居留，也制定了一系列政策措施。盡管IOM并沒有完全肯定中國為解決人口自由遷移所作的努力，但是從IOM接納中國的態度來說，IOM也意圖參與扭轉中國限制人口流動的局面。

IOM與中國的關系很難用一種模式化的標準來定義，兩者在交流中各取所需。對中國而言，要在國際社會進一步提升國際地位，就必須承擔更多的國際性責任，IOM在60余年的發展中對難民的接收與遣送、國際移民管理等內容有豐富的經驗，這些內容都是值得學習的典范；對IOM而言，中國作為社會主義國家和發展中國家的代表，為IOM注入了新的活力，也使得IOM職能的覆蓋范圍更加廣泛。

三、中國與國際移民組織的交互影響

（一）促進國際移民法律制度的構建

1.完善本國的移民管理法制。目前中國關于移民制度的立法建設仍側重于出入境和國籍管理方面，而人口跨境流動僅僅是移民制度中最基礎的部分，人口流動之后出現的人口結構的變化、人口與資源的分配比例、不同文化之間碰撞沖突等后續安置問題才是移民法治的核心，而現階段我國對于這些問題的規定甚少，IOM在60余年的發展中對國際移民管理方面有較豐富的經驗，中國可參照借鑒。

因為移民事務的特殊性，導致IOM在參與具體的移民實踐時不可能施加強制性的命令，而主要扮演指導性和援助性的角色。國家才是移民的接受者，IOM不可能強迫一國接受或者遣出移民，IOM為了彌補自身強制力的薄弱，積極開展與聯合國的合作，IOM所依據的法律文件絕大多數來源于聯合國大會和安理會通過的決議，這些決議涉及移民的保護、移民的遣返、勞工移民的就業、移民與當地文化的交流等方面，一般認為，這些決議都是具有國際法效力的文件，也即國家必須履行在這些文件中規定的義務。IOM選擇與聯合國進行合作，成為聯合國的相關機構，對這些決議的具體執行設計制度與方案。中國作為剛剛加入IOM的新成員，在移民法制上尋求IOM的指導和幫助，結合國際條約和聯合國的相關決議，完善中國移民法律制度。例如，移民權利保障上，外來移民在日常事務中是否享有與中國本土公民相同的權利，是否允許外來移民擔任國家公職或者參軍，外來移民在城鎮中能否購置多套房屋等。在這些基礎性權利上對移民的開放程度需要進行充分的調研以及評估，才能保證中國既履行作為IOM會員國的義務，又適應國情發展需要；國內移民中，目前的戶籍制度已經有所松動，但是改革的效果不大，國內移民人口的流動規范的限制仍然過多，將戶籍制度與自由遷徙的原則相結合，使配套制度更適合中國還需要參考IOM在流動人口管理上的經驗，做好人口的登記造冊、移民安置、指導性遷移，方能兼顧戶籍制度與自由遷徙的原則。

2.構建保護移民合法權益的協作機制。完善國際移民法律制度，各國都需關注移民的權利與需求。對移民來說，遷移至他國后能否在該國行使一定的政治權利，能否在該國從事經濟活動，能否在該國宣揚母國的文化，這些權利訴求都是需要移民接收國進行規范的。我國目前的移民制度對于移民來華從事經濟活動和文化交流較為鼓勵，但是在移民的就業、社會保障、住房等方面還有待改善；另一方面，目前絕大部分移民來華都會選擇北京、上海、廣州等一線城市居留，這些一線城市在人口壓力上不堪重負，一些高素質移民人才就是因為一線城市的環境污染和交通壓力而不得不離開我國，這樣的人才流失實屬可惜。因此，如何調節這些移民在我國國內的流動，使得移民的人口壓力轉變為“移民紅利”，是現階段中國需要考慮的重點。

IOM的工作任務是協助處理日益增長的移民管理業務的挑戰，加強對移民事務的理解，鼓勵移民進程中的社會和經濟發展，維護移民的尊嚴和幸福，其管理領域涉及移民與發展、促進移民流動、調節移民流動和幫助被迫的移民。對于中國來說，保護移民的權利和健康以及平衡移民的性別比例，鼓勵移民進程中的社會和經濟發展，調節移民在我國地域范圍內有序流動是十分必要的。筆者以為，IOM可向中國提供國內外移民管理的技術支持：譬如安居房屋的選址、基礎設施的覆蓋范圍、教育與醫療的平衡布局等。中國可以出臺相關的就業指導手冊，引導來華的外國人向勞動力缺口大、工作環境較好的地方流動。通過舉辦各類論壇，促進中國與外國之間的文化交流，保障外國人在中國能夠享受文化開放所帶來的交融，使外國人更好地了解中國的政治環境與社會環境。

除了接受外來移民，中國公民在移居他國時其合法權益也需要居留國政府的保護。目前，有1.6萬多家中國企業在海外發展。據商務部統計，2016年度我國對外勞務合作派出各類勞務人員49.4萬人[4]；據教育部統計，2016年度我國出國留學人員總數為54.45萬人，各類留學回國人員總數為43.25萬人，從1978-2016年底，各類出國留學人員累計達458.66萬人。[5]2014年上半年，我國商務部通過國際勞工合作項目派遣了56.2萬名勞工出國就業，同比增長了6%。世界銀行評估中國已經成為世界第二大移民匯款的接受者。我國移民外國的人數越來越多，我國公民在海外的生命財產安全卻頻頻受到傷害，武裝沖突、局部戰爭、恐怖主義、自然災害、針對中國人的刑事案件、反華排華事件等等無一不對我國海外移民造成威脅，而保護海外華僑是我國固有的義務，但在真正發生侵害華僑的事件時，僅依靠大使館和領事館是遠遠不夠的，IOM在全球的絕大部分地區都擁有駐地機構和工作人員，在IOM的幫助下進行領事保護和海外撤僑會及時有效得多。其實，早在2006年所羅門群島的騷亂事件以及近幾年敘利亞內戰中IOM就曾向受困的中國公民提供幫助，協助中國方面進行了撤僑等工作。除了領事保護和撤僑，如何幫助海外華僑盡快融入當地社會，幫助華僑解決就業、社會保障、教育、住房等問題，實現中華文化與外國文化的交融而非對抗也是中國現階段需要IOM進行協調的部分。

3.改革出入境管理制度。根據《中國國際移民報告（2016）》，中國的海外華僑人數已經達到了6 000萬，[6]來華旅游的外國人數量非常龐大，僅2014年一年就有近5 300萬外國人過境中國；取得6個月以上居留期的外國人人數達到663 556人。①數據來源：IOM中國地區數據http://www.iom.int/countries/china#_ftn1。

如此龐大的人口流動，使得中國在管理移民時需要大量的人力和物力，尤其是在人口的登記造冊和出入境查驗環節。例如，非洲若干國家因生態環境惡化、自然災害導致大量非法移民向撒哈拉以南各國以及歐洲、中亞等地區流動；甚至有些非洲和中東國家的入境者來到廣州等地長期滯留，成為“非法入境、非法居留、非法就業”的“三非”人員，給我國的出入境管理和民政工作帶來較大的困擾。在移民證件的發放、出入境管理上，移民證件的種類和數量問題歷來爭議較大。近年來，中國的簽證種類有很大改善，現存的普通簽證就有16種，方便來華外國人的管理。目前外國人永久居留身份證制度已經開始實行，外國人在辦理金融、教育、醫療、交通、住宿、通信、工作、稅收和社會保險、財產登記、訴訟等事務時可以將永久居留身份證作為身份證件單獨使用。但是在港澳同胞來往內地的簽證以及內地居民往來港澳臺的護照發放上卻十分繁瑣。因此，應當調整現有的護照種類，明確規定為三類：因公護照、因私護照和外交護照，港澳地區可以注明來源地為香港澳門，但所享有權利應當同前三類護照相同。另外，給予往來港澳的中國內地居民在入出境和居留上與外國人享受同等待遇。科學制定簽證與護照的種類是進行開放的基礎，加入IOM與國際移民實踐接軌，可以更好地擴大對外開放。

（二）加強中國與國際社會在移民管理方面的溝通與合作

當前的國際社會，最緊要的全球性難題當屬難民、恐怖主義和環境問題，無論這些問題是否緣起于中國，中國都無法置身事外，而這些問題的解決都無一例外的需要國際合作——不僅包括國家之間的合作，也包括國家與國際組織、國際組織與國際組織之間的合作。

1.合作解決難民問題。IOM成立的初衷就是為了解決戰后的難民問題，難民的轉移和安置也一直是IOM的核心議題之一。IOM作為最具移民經驗的成熟國際組織，在難民問題上所起的作用是無可替代的，難民如何被遷移、由誰來接收、安置后如何定居生活、何時可以被遣返等工作更多的由IOM來完成。

中國雖然已經在民政部設立了難民處，但有關“國際難民安置和保護”方面的立法仍在進行過程中，針對國際難民的安置與遣返經驗尚存不足。近期，因緬甸政府軍與反政府武裝沖突導致的數千邊民涌入我國的難民潮就亟待處理。我國目前為這些難民提供帳篷和生活用品，待戰事緩和便遣送其回國，戰事激烈這些難民便又涌入我國邊境。雖然難民問題的根源在于國內矛盾，但是中國可以通過外交手段以及IOM的渠道同緬甸方面展開對話，促成緬甸難民回國定居，使“難民”脫“難”。

當前，中東地區的局勢激烈動蕩，難民問題已然成為撕裂歐洲大陸的一道觸目驚心的傷口。中國在難民問題上加強與IOM的合作不僅大勢所趨，而且勢在必行，這也是提升中國國際影響力的必然要求。鑒于中國人口已經接近飽和，接受大量難民的要求是不現實的，但我國政府出于人道主義，可以提供一定的資金、物資、志愿人員參與難民的救助。中國政府可以同IOM訂立人才培養計劃，每年輸送一定的人才進入IOM進行學習和服務，待服務年限完成時便回國參與國內移民事務建設。

2.共同維護國家安全。在國際社會安全方面，恐怖主義與難民問題的成因有所交叉，恐怖主義分子盤踞的地區往往是幾國交界的邊境，這樣的地區人口混雜、政府難以管理。例如頻繁在我國境內制造恐怖主義事件的“東突組織”所在地區就涉及中國、塔吉克斯坦、阿富汗和吉爾吉斯斯坦等國家；再如“ISIS伊斯蘭國”恐怖組織則占據敘利亞、伊拉克、土耳其等多國交界的地區，并不斷擴充其軍事力量。這些恐怖組織在地區上涉及多國，在人員上利用各國擁有極端思想的激進分子前往他國進行恐怖襲擊，復雜的人員組成和人口流動使得打擊恐怖主義需要各國深化合作，而IOM的職能可以發揮其作為橋梁和紐帶的作用。我國加入IOM后，可以借助IOM遍布全球的信息網和豐富的人力資源，配合現行的反恐機制，加強中國與國際社會在打擊恐怖主義、維護國家安全等方面的合作。

3.攜手維護生態環境。環境問題囊括了眾多類別，全球氣候變暖、大氣污染、水污染、動植物資源滅絕等等，其中全球氣候變暖是當前各國關注的重中之重，因為全球氣候變暖帶來的影響是持續性、關聯性的。以氣候變暖導致的海平面上升為例，太平洋中許多島國會因為海平面上升淹沒島礁而不得不放棄賴以生存的家園，轉而向其他國家移民，對圖瓦盧這樣國土面積狹小的國家來說，海平面上升導致的移民就是“舉國搬遷”至新西蘭。在中國，環境移民的壓力同樣存在，我國擁有漫長的海岸線，毗鄰15個國家，生態環境多樣，任何一個生態圈中出現異常，對東亞各國來說都是連帶性的影響。有預測表明，到21世紀中期，孟加拉和埃及兩條河流的下游附近15-16%的土地將遭海水淹沒，可能造成4 000萬環境難民。對于因為自然災害而背井離鄉的移民，IOM成員有必要互相協作來幫助環境難民重新尋找家園，科學合理安置人口，注重人口與環境承載容量相協調，共渡環境難關。

（三）防控偷渡犯罪和協助追逃追贓

在移民管理領域，國際性犯罪多發，主要表現為偷渡、販賣人口、販賣婦女和兒童、非法使用童工、非法入境等等，這些國際性犯罪往往由一個或者幾個國際犯罪集團操縱，從事非法運輸人口的犯罪活動，在運輸過程中經常出現慘重的人員傷亡，但由于伴隨著暴利，類似活動屢禁不止，我國在打擊類似活動時經常有心無力。除了移民犯罪，因貪腐問題潛逃出境、走私、跨國販毒、跨國電信詐騙等犯罪近年來也成為我國重點打擊的對象。IOM曾協助我國遣返一些受國際詐騙集團詐騙而非法出境的中國公民，為合作打擊國際犯罪奠定了良好的基礎，針對這些國際性犯罪，嘗試與IOM、國際刑警組織等進行合作，對打擊國際犯罪可起到雙管齊下的效果。

IOM雖然是一個移民組織，但其職能的延伸已經遠遠超出了移民的范圍。在公共衛生領域IOM致力于移民的醫療條件改善和健康，在防災抗災領域IOM致力于災后重建……從某種意義來說，IOM同大部分國際組織一樣，一直在參與著全球各種問題的治理，中國也在努力扮演著這種角色，中國加入IOM會提升中國的國力，從而在國際舞臺上演繹更加精彩的大國藝術。同時，中國一直倡導和平崛起，借助IOM的平臺，中國將“愛好和平”的價值觀念傳遞出去，扭轉“中國威脅論”的不良影響，呼吁國際社會堅持和平與發展的時代潮流，回歸至人類最基本的需求上來。

（四）加快IOM改革進程

1.改革IOM的設想。IOM雖然職能甚廣，但并非“神通廣大”。首先，IOM是一個臨時組織轉型而成的國際組織，其組織機構設置不夠規范，組織中存在總干事和副總干事，也存在輪值主席，既有總部部門，又有行政中心和總干事辦公室，憲章也一再修訂，這些因素導致IOM的穩定性有所欠缺；其次，IOM過于依賴聯合國在移民領域的相關文件，缺乏獨立的立法部門和法律文件來規范成員國的移民行為，對于非成員國就更無管理的權利，因此時常出現“鞭長莫及”的情況；第三，關于難民問題目前有許多國際組織參與援助，IOM難免和其他國際組織尤其是UNHCR產生爭搶人員和資源的情形，導致難民轉移上的混亂；第四，IOM的“去國家化”過程不夠徹底，目前依然由美國來主導其運作走向。

針對這些問題，IOM首先應當進行自身的改革：

（1）精簡組織，明確任務。簡化機構設置，將行政機構歸于一類，確立核心領導，明確各部門的事務，平衡IOM內部組織的人員國籍和性別比例。（2）設立相關立法機關，從事移民法律的編纂與整理工作。逐步建立規范的法律體系，整合現有國際移民法律規范，并在尊重成員國意愿的情況下，為成員國設定一定的義務；整理相應的國際慣例，形成國際移民法領域的國際習慣，以此來約束非成員國，維護國際移民的良性秩序。（3）加強與UNHCR等其他國際組織在難民事務上的溝通與合作，確定IOM的工作定位和任務，避免難民轉移上的混亂以及與其他組織爭搶資源的狀況。在將來，可以考慮與UNHCR進行合并，并專門設立一個難民事務部，整合兩家組織的資源，提高難民救助的效率。

2.改革IOM的舉措。中國加入IOM，為IOM注入了新鮮的血液，尤其是中國作為一個擁有近14億人口的大國，在移民事務上與IOM的互動是共贏的體現。

（1）中國可以為IOM的資金、人員、設備提供支持，尤其是在難民問題上。中國已經向中東地區國家提供了6.8億元人民幣的人道主義援助。2015年，中國國家主席習近平在二十國集團峰會期間宣布中國將再向有關國家和國際組織提供1億美元的人道主義援助。[7]（2）中國在一定程度上代表著亞太國家的聲音，通過進駐IOM，改變IOM中美國一家獨大的局面，利用中國力量幫助國際社會建立起更加公平、透明的國際移民體系。中國在遷入人口和遷出人口上都有極大的發展空間，IOM可以利用中國來拓展其在亞太地區的業務能力。（3）中國倡導“一帶一路”建設，“一帶一路”強化多邊合作機制，整合上海合作組織（SCO）、中國 -東盟“10+1”、亞太經合組織（APEC）、金磚國家組織（BRICS）、亞歐會議（ASEM）等現有多邊合作機制的資源，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。尤其是“一帶一路”建設，強調民心互通的合作，包括擴大相互間留學生規模，深化沿線國家間人才交流合作，加強旅游合作，提高沿線各國游客簽證便利化水平等。這些合作機制帶動人口的跨境流動，可以借助IOM來規范跨國活動的秩序，IOM也可以以此作為平臺，制定科學的人口遷移指南，參與東亞、中亞和西亞地區的人口遷移調節。移民問題在發展中國家的表現與在發達國家的表現不盡相同，中國是發展中大國，其移民問題富有代表性，IOM的指導和協助可以推廣至其他發展中國家。

五、中國加入國際移民組織所面臨的新挑戰

中國已經成為IOM的成員國，在IOM的憲章下，除了享受IOM的協助與指導等權利，承擔憲章規定的義務，由于中國的特殊國情，中國還面臨著一些挑戰。

（一）戶籍管理制度與自由遷徙的沖突

中國現行的戶籍制度仍然是飽受國際詬病的一項政策措施。盡管中國出于自身國情的考慮，認為一旦放開限制進行的太快太急，就會出現一線特大城市的人口急劇增加，超過原有的人口承載量，導致交通擁擠、環境污染、治安惡化等一系列社會問題。但是必須承認的是，由于人口限制實行的時間過長，其帶來的負面效應已經遠大于積極效應。主要表現為，即使有戶籍管理，北上廣深等特大城市的人員依然呈正增長，與戶籍相掛鉤的社會保障和教育制度長期處于不公平的脫節狀態，例如，非北京市戶口人員不得運營共享機動車，非北京市戶口律師不得在北京律師事務所掛名等等。一方面大城市的福利設施繼續在優化，但另一方面外來人員卻無法直接享受。據國家統計局的統計，2013年就有大約2.69億農民工從農村遷移到正在發展的城市中，但是在這些農民工嘗試融入進城市時卻往往陷入被隔絕的處境，形成大量的“城中村”“城鄉結合部”。原本的城鄉差距進一步拉大，國家又需要向中小城市和農村補貼更多的資金以留住人才。在這樣矛盾的情況下，如何滿足IOM奉行的原則，同時又兼顧我國國情就成為了現階段所面臨的一大難題。

筆者認為，戶籍管理制度是我國劃分社會區域的最重要的基礎。長期以來，戶籍制度已經固定下了人口管理的基本模式，輕易無法更改，但卻可以進行一定的變通。上個世紀中葉的英國倫敦曾經是人口擁擠的城市，但是到了八九十年代，英國的城市化已經基本完成，倫敦的人口自動向外進行遷移，以逃離日益惡化的城市環境，所以應當看到，城市所擁有的自我調節能力能夠平衡人口壓力，前提是人口的流動必須自由。

當前應該放松戶籍管理對人們社會生活的管控。在享受社會保障上，進一步將社會保障與戶籍相分開，形成全國聯網，至少在省一級維持本省城鄉社會保障的水平相差無幾，逐步實行城鄉統一。當二三線城市的配套設施也能滿足人們的生活需要，一線城市的吸引力就會下降，所以現階段可以將基礎設施建設的重點逐步轉移到二三線城市，吸引人才流向這些區域，緩解一線城市的人口壓力，在這一過程中放開對人口流動的管理和限制方能保證自由遷徙的平穩過渡。

（二）難民潮的潛在威脅

中國的國土面積遼闊，與14個國家接壤，越南、緬甸、巴基斯坦、阿富汗、朝鮮等國家的政治局勢長期處于不穩定的狀態，這些國家的許多難民都選擇前往中國避難，最典型的就是不久前緬甸北部果敢地區的難民涌入中國的云南。緬北局勢自2015年開始就處于動蕩時期，難民潮高峰時達到了7 000余人，中國政府出于人道主義精神對這些難民進行了安置和救助。與此類似，朝鮮半島的局勢近來已經到了劍拔弩張的地步，如何應對可能發生的難民潮涌入中國是邊境地區省份需要尤為重視的問題。另外，需要應對難民在多個邊境入口同時入境的“擴散”現象出現，一方面這種現象容易造成動亂，另一方面我國也不可能在邊境的每一個口岸都設立難民安置點。

筆者認為，作為IOM的成員國，應積極履行義務，可以在邊境的某些固定地區建立難民安置點和中轉點，引導難民從這些地點入境，劃定難民可以自由活動的區域，以應對可能出現的難民擴散的局面。應當限制難民進入內地，以免造成內地管理的困難以及居民的恐慌，更要對難民身份進行嚴格檢查，防止恐怖主義分子借機入境；待難民本國局勢有所好轉時，可以將難民們遣送回國，如有拒絕回國者，應當作好登記造冊工作，并聯系本國的外交部門進行談判協商。除了這些治標的措施，中國應當會同IOM積極地與這些國家當局就難民問題進行對話和磋商，敦促這些國家做好難民的回國定居。

（三）高端技術人才流失

前文已經提到，國內高端技術人才大量前往歐美等發達國家，追求更好的薪資報酬和工作環境，外國技術人才來華雖然呈現增長但是愿意留在中國的卻并不多。隨著中國同外國的交流越來越多，許多人選擇到海外留學，相當一部分留學生選擇留在國外而不回國。當前，“一帶一路”戰略正在穩步實施，可以想見，今后我國國民出入境和外國人入出境的頻次會越來越高，構建良好的工作環境是留住高端技術人才的必要基礎，給予勞動者自由創造的尊重是留住高端技術人才的制度保障，因此應該進一步完善基礎設施建設、治理環境污染，重視勞動者權利保障，尊重并保護知識產權，為高端技術人才在中國的孵化提供溫床。

綜上所述，筆者認為IOM作為在移民事務上最富經驗的國際組織，其發展有目共睹。中國作為國際移民組織的正式成員國，理應為完善國際移民管理法律制度做出應有的貢獻。對IOM來說，中國的加入也會為國際移民組織帶來更多的改革機遇，兩者形成良性的互動，互助共贏，堅持國際移民的遷徙自由原則，不斷為人類追求友好往來的福祉而共同努力。

［1］郭秋梅.中國與國際移民組織：融入與發展[J].華僑華人歷史研究，2013（4）：23-33.

［2］郭秋梅.國際移民組織與聯合國難民署之比較：關系、議程和影響力[J].國際論壇，2012（4）：19-24，79-80.

［3］國際移民組織憲章[EB/OL].[2016-11-29].http://www.iom.int/constitution.

［4］商務部2016年我國對外勞務合作業務簡明統計[EB/OL].[2017-07-08].http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/dgzz/201701/20170102504425.shtml.

［5］教育部2016年度我國出國留學人員情況統計[EB/OL].[2017-07-08].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170301/170301_sjtj/201703/t2017 0301_297676.html.

［6］王耀輝.中國國際移民報告（2015）——國際人才藍皮書[M].北京：社會科學文獻出版社，2015.

［7］中國代表團團長吳海龍大使在國際移民組織第106屆理事會會議上的發言[EB/OL].（2015-11-27）[2016-12-05].http://www.fmprc.gov.cn/web/dszlsjt_673036/ds_673038/t 1319872.shtml.