畜禽糞污治理利用主要進展及問題對策

彭 華 張洪宇 張 晶

（中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081）

近年來，畜禽糞污處理與資源化利用已經成為各級黨委政府和城鄉居民關注的熱點問題，關乎畜產品有效供給、農村人居環境和鄉村振興戰略。當前，經過政府引導、企業主體和市場化運作等多措并舉，畜禽糞污治理利用成就顯著、效果喜人，綠色發展從理念轉化為行動，制度體系不斷建立健全，技術模式日臻成熟。但也要看到，一些問題還比較突出，如中小養殖場點多面廣量大，增加了治理難度；有機肥施用機械化、智能化程度低，有機肥生態效益難以實現有效補償。在調查研究的基礎上，提出了切實加強屬地管理、財政投入、技術創新、模式凝練、機制探索等政策建議。

1 畜禽糞污治理利用取得階段性成果

加強畜禽糞污治理和資源化利用，是加快種養結合、循環發展、清潔生產的重大舉措，是推進農業現代化發展的一場深刻的社會實踐。尤其是通過近幾年的探索實踐，以“5項制度、2個辦法、1個機制和1套措施”為主要內容的制度體系不斷完善。9種成熟技術得到推廣應用，并形成了地區性的亞型模式，整縣推進典型和PPP模式應用發揮了良好示范帶動作用。

1.1 “五大發展理念”深入人心，推動鄉村振興戰略實施

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持“以人民為中心”的發展思想，旗幟鮮明地提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。“五大發展理念”深入人心，人們越來越意識到保護生態環境的重要性。近年來，畜牧業快速發展的同時，也長期透支了環境資源承載力，付出了巨大的生態代價，導致“紅燈”頻亮。據統計，目前我國常年產生的畜禽糞污總量近40億t，畜禽養殖業排放物化學需氧量達到1 268萬t，占農業源排放總量的96%，是造成農業面源污染的重要原因。在綠色發展理念的引領下，畜牧行業也迎來了“春天”，畜牧業轉型升級步履加快，增效、增值、增美、增綠已成為行業共識。畜牧業不僅能夠提供優質的肉蛋奶，而且通過糞污資源化利用也能夠提供綠色、有機、健康的瓜果菜和糧油糖。綠色發展理念引領著畜禽糞污治理和資源化利用的方向，而糞污治理的實踐又在不斷豐富和完善著綠色發展思想。動物生產、微生物轉化、植物利用已經從理論探索轉變成為大規模的生產實踐。人們積極探索畜禽糞污治理的新模式、新方法、新技術，通過種養結合、農牧循環等方式，打通了糞污治理的通道，促使畜禽糞污變廢為寶，改變了過去糞污遍地、臭氣熏天的現象，宜居指數不斷增加，幸福指數不斷提高，有力地推動了鄉村振興戰略的實施。

1.2 制度體系框架基本確立，夯實糞污處理利用基礎

最近一個時期，國務院和農業農村部以及有關部門圍繞加快治理“一臭”問題，集中出臺了一系列政策文件，構建了畜禽糞污處理和資源化利用的“四梁八柱”，制度框架體系基本確立。主要包括5項制度、2個辦法、1個機制和1套措施。“5項制度”是指畜禽規模養殖環評制度、畜禽養殖污染監管制度、屬地管理責任制度、規模養殖場主體責任制度和績效評價考核制度；“2個辦法”是指畜禽糞污土地承載力測算方法和省級人民政府工作落實、任務完成情況評價辦法；“1個機制”是指種養循環機制；“1套措施”是指中央財政綜合扶持措施，中央財政以每年每個縣3 000萬～6 000萬元獎補資金分批扶持586個畜牧大縣。這些制度規定集中體現在《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》 《原農業部畜禽糞污資源化利用行動方案（2017—2020年）》 《原農業部財政部關于做好畜禽糞污資源化利用項目實施工作的通知》 《國家發展改革委辦公廳原農業部辦公廳關于整縣推進畜禽糞污資源化利用工作的通知》 《畜禽糞污土地承載力測算技術指南》 《畜禽養殖廢棄物資源化利用工作考核辦法（試行）》等文件中。

1.3 技術模式不斷發展完善，提高糞污治理利用效率

我國畜禽糞污處理利用歷史源遠流長，人民群眾在長期的生產生活中，探索出許多行之有效的方式方法，使人與自然和諧相處。但是，近年來隨著規模養殖的快速發展，種養分離矛盾日益突出，畜禽糞污治理任務日益艱巨，各地因地制宜、積極探索、不斷實踐，形成了許多比較成熟的技術模式。目前，有9種技術模式比較有代表性，其中：種養結合領域包括糞污全量還田模式、糞便堆肥利用模式、糞水肥料化利用模式、糞污能源化利用模式4種；清潔回用領域包括糞便基質化利用模式、糞便墊料化利用模式、糞便飼料化利用模式、糞便燃料化利用模式4種；達標排放領域包括糞水達標排放模式1種。各地從自身的自然環境、資源稟賦、養殖畜種、經濟社會、鄉土風俗等要素出發，將這9種基本技術模式又不斷進行細化、改良、完善和發展，從而又形成了許多適合當地特色的技術亞型模式。例如，在京津冀地區，適宜推廣污水肥料化利用模式、糞便墊料回用模式和污水深度處理模式；在東北地區，適宜推廣糞污污水肥料化利用模式、污水肥料化利用模式和糞污專業化能源利用模式；在東部沿海地區，適宜推廣糞污專業化能源利用模式、異位發酵床模式、污水肥料化利用模式和污水達標排放模式；在中東部地區，適宜推廣糞污專業化能源利用模式、污水肥料化利用模式和污水達標排放模式；在華北平原地區，適宜推廣糞污全量收集還田利用模式、糞污專業化能源利用模式、糞便墊料回用模式和污水肥料化利用模式；在西南地區，適宜推廣異位發酵床模式和污水肥料化利用模式；在西北地區，適宜推廣糞便墊料回用模式、污水肥料化利用和糞污專業化能源利用模式。

1.4 各地在實踐中探索創新，體現人民群眾智慧結晶

開展大區域、規模化、綜合性的畜禽糞污治理和資源化利用，具有較強的開創性和挑戰性，各地人民群眾表現出高漲熱情的廣闊實踐和積極探索的首創精神，形成了許多新機制、新模式和新技術。在區域層面上，以河北省安平縣裕豐京安集團的“鏈融體”模式為代表。該集團立足生豬養殖業，著眼于養殖廢棄物處理與資源化利用，不斷向上游和下游延伸產業鏈條，形成了種植、飼料、養殖、屠宰、能源環保五大產業相互融合的有機體即“鏈融體”，實現養殖糞污的外部效應內部化和充分有效資源化。在機制層面上，以湖北省仙桃市三伏潭鎮PPP模式為代表。三伏潭鎮政府整合資金建設糞污利用系統，交給華新蔬菜專業合作社使用，規模養殖場配套建設糞污存儲池。合作社定期到養殖場有償收集糞污，加工成有機肥供社員種菜。通過該模式，全鎮畜禽規模養殖場糞水處理難、利用難的問題得以解決；通過施用有機肥，提高了農田土壤有機質和蔬菜單產，節省了化肥投入，實現了生態效益和經濟效益雙豐收。在散點層面上，以四川省綿陽市梓潼縣的生態農業循環模式為代表。該縣的圣迪樂國家級標準化蛋雞示范場將糞污出售給該縣的田寶生物有機肥廠，有機肥廠將雞糞加工成有機肥后利用成熟的銷售渠道銷往各地商家或種植基地，實現養殖—有機肥—種植的生態循環。該縣許州鎮通過種植業合作社（蜜柚種植）和養殖業合作社（生豬養殖）合作，實現生豬養殖—沼渣還田—種植蜜柚的生態循環。

2 畜禽糞污治理利用中存在的主要問題

當前，畜禽糞污處理和資源化利用雖然取得了階段性成果，但是問題和不足也很突出，規模養殖場正處在攻堅克難的關鍵時期，中小型養殖場糞污治理難度依然巨大，有機肥施用的生態價值難以全面有效體現，個別地方糞污治理認識還需要進一步提高。

2.1 規模以上養殖場治污能力需要進一步加強

一是種養結構不匹配，規模以上養殖場糞污消納比較困難。近年來，我國農業內部產業結構不斷優化，畜牧業產值在農業中的比重持續提升，畜禽規模養殖比重大幅度提高，而由此帶來的種養分離問題日益突出。根據“就近就地消納”原則，在一定區域內畜禽的飼養量必須和土地承載能力相匹配，形成科學合理的種養結構；而許多養殖大縣、養殖大鎮、養殖大區的單位土地面積上承載著巨大的養殖量，遠遠超出環境容量，糞污難以有效消納。二是養殖行情波動大，規模以上養殖場糞污處理設施投資主動性差。養殖行情好的時候，養殖場愿意投資建設，行情不好的時候則拖延建設。農業農村部監測數據顯示，2018年4月25日，全國活豬平均價格跌至10.71元/kg，養豬戶每出欄1頭豬虧損200～300元；而雞蛋平均價格漲至7.5元/kg，養雞戶可盈利（飼料成本按2.5元/kg計算）5.0元/kg。根據筆者在江蘇省邳州市的調研結果顯示，因蛋雞行情較好，80%的蛋雞養殖戶表示愿意投入資金建設糞污處理設施，而即使有財政補貼，也僅有10%的養豬戶愿意投入資金改進糞污處理設施。三是受利益驅動影響，養殖場一般不愿意從事糞污有機肥生產。從調研的情況看，規模以上養殖場生產肉蛋奶的邊際收益往往高于利用糞污生產有機肥的效益，在“經濟人”理論的作用下，形成了規模以上養殖場“只想賣肉蛋奶，不想賣糞污”現象，甚至導致個別養殖場盲目擴大生產規模而對養殖污染置之不理、任其排放等問題的出現。

2.2 規模以下養殖場糞污治理需要進一步探索

一是規模以下養殖場布局相對分散，點多面廣，監管難、治理難。目前，我國規模以下養殖場還占相當大的比重。在筆者調研的幾個生豬調出大縣中，規模以下養殖戶所占比重超過80%，并遍布于全縣各個鄉鎮。由于小而分散，難以直接利用規模化養殖污染的解決方案，治理和監管成本較高。二是對規模以下養殖場污染行為做出行政處罰缺少法律依據。雖然我國已出臺了畜牧法、動物防疫法、畜禽規模養殖污染防治條例、環境保護法、環境保護稅法、水污染防治法等與畜禽養殖污染治理有關的法律，各地也出臺了相關的地方性法規和政策文件，但這些法律、法規、政策存在著諸多缺陷，如大多數是原則性的概述，主要以限制性為主，可操作性不強，有的只適用于規模養殖戶，對大量規模以下養殖場的監管和處罰缺少法律依據。環保、畜牧獸醫等部門雖然采取了一些措施加以疏導、遏制和查處，但總體而言處罰不夠有力，養殖場違法成本較低。三是規模以下養殖場糞污治理能力和意愿差。規模以下養殖場普遍建場無規劃、無環評，大部分未取得防疫合格證，糞污處理設施簡陋，由于資金實力不夠，并且很難得到中央、省級和地方財政的支持，不愿意也沒有能力配套完備的糞污處理利用設施。

2.3 有機肥施用示范推廣潛力需要進一步挖掘

一是有機肥在大田作物的施用潛力有待挖掘。多年定點試驗表明，土壤基礎肥力對作物產量的貢獻率在60%以上，土壤有機質含量是反映土壤肥力的重要指標，農田施用有機肥有利于土壤有機質的提升。研究結果顯示，每公頃平均施用有機肥達到7 500 kg以上才能起到提升土壤有機質的作用，達到1 t以上才有增產的效果。受勞動力和機械的限制，再加上經濟價值不高，有機肥在大田作物的應用率并不是很高。山西澤州縣巴公鎮北郜村順澤養豬場年出欄肥豬3 000頭，年產糞污5 400 t。為了解決本場的糞污問題，2015年，免費將本場產生的污水澆灌附近村民農田，干糞免費提供給村民當基肥。2017年，村民的土地在未使用化肥的前提下，小麥每公頃產量從3 750～4 500 kg提高到6 000～6 750 kg，每公頃土地還節省了2 250～2 700元的化肥投入。嘗到了甜頭之后，更多的村民表示愿意同該豬場合作。如果通過田間試驗篩選出合理的有機無機復混肥配比，產量還能進一步提高，有機肥在流轉土地較多的種植大戶中推廣應用更容易。二是在經濟價值較高的蔬菜、水果等經濟作物上的施用潛力有待挖掘。由于缺乏技術指導，種植戶無法獲得科學的施肥配方，往往經濟價值較高的經濟作物有機肥用量較高，而經濟價值相對較低的作物有機肥用量較低。如遼寧省大連市金州區華家屯鎮農民種植的一種小型獼猴桃——軟棗，市場價格可以賣到100元/kg，種植戶收購價格也高達20元/kg，每公頃產量可達到37.5 t，種植戶每公頃平均收入可達到75萬元，為保證果實的“有機”，種植戶全量施用有機肥。江蘇省邳州市是全國重要的優質大蒜出口基地，全市12.7萬公頃耕地，有4萬公頃用于種植大蒜。大蒜（葡萄干蒜）每公頃產量在22.5 t左右，按照2017年2.0元/kg的收購價格，每公頃平均收入在45 000元左右，接近小麥種植收入（每公頃產量7 500 kg，價格2.5元/kg左右，每公頃平均收入26 250元）的2倍。與單純施用化肥相比，施用有機肥的大蒜病害少、裂口少、返青快，種植戶施用有機肥的意愿較強，但施用比例普遍偏低，每公頃平均施肥1 500 kg左右，如果增施有機肥至15 t/hm2，邳州市大蒜種植還有54萬t有機肥需求潛力有待挖掘。

2.4 地方治理利用糞污的認識需要進一步提高

一是大部分養殖大縣糞污資源化利用缺乏規劃引導。按照國務院辦公廳要求，已有28個省（市、自治區）結合當地實際，制定本地區加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的工作方案或實施意見，有24個省（市、自治區）明確提出要盡快編制種養循環規劃、畜牧產業發展規劃或畜禽養殖污染防治規劃，有11個省（市、自治區）明確要求畜牧大縣編制種養循環發展規劃。但據初步了解，全國586個養殖大縣中，編制有種養循環規劃、畜牧產業規劃或畜禽養殖污染防治規劃的養殖大縣不足1/3，這在某種程度上決定了大部分養殖大縣政府與企業之間難以形成共同推進畜禽糞污資源化利用的合力。二是對畜禽糞污治理約束性政策執行有所偏離，激勵性政策力度不夠。為落實水污染防治行動計劃、中央環保督察反饋要求、河長制和湖長制等約束性政策，各地均出臺了禁養區劃定方案，并以較強的力度推進。但在執行的過程中有所偏離，有的地方盲目擴大禁養區范圍，或簡單的關停了之，一拆了之，不予補償、補償資金過低或兌現遙遙無期，涉及搬遷養殖戶的養殖用地也遲遲得不到落實。各地針對畜禽糞污處理設施設備的配套支持政策也參差不齊。如山西省澤州縣除了獲得全國生豬調出大縣獎勵資金、中央農業生產發展基金、中央預算內農業建設項目等國家級項目資金，還有“一縣一業”基地縣建設項目、規模健康養殖項目、鞏固退耕還林棚圈建設和種公豬站建設、生豬標準化項目等省級項目資金，畜牧業發展風險基金等市級項目資金的扶持，近年來這些項目資金也明確向養殖糞污處理利用設施建設傾斜。2013年以來，共兌現補助資金1 500萬元以上，在這些資金的支持下，截止2017年底，先后完成了271家畜禽養殖場糞污治理設備安裝，全縣糞污資源化利用率達72.7%，規模養殖場設施設備配套率達71%。而調研的其他養殖大縣，鮮有這樣的支持力度。

3 畜禽糞污治理利用的政策建議

3.1 切實加強地方管理責任與財政投入

當前，各級各地需要進一步提高對畜禽糞污治理利用的認識，認真學習習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上就加快推進畜禽養殖廢棄物處理和資源化發表的重要講話，全面踐行黨的十九大報告中關于生態環境保護利用的重要論述，深刻理解環保法第六條“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”所規定的屬地管理責任，把畜禽糞污治理和資源化利用擺上重要議事日程，作為實施鄉村振興戰略的重要抓手，努力抓緊抓好，抓出成效。地方各級政府要把思想化作動力，把認識化作行動，加大財政投入力度，拿出真金白銀投入到糞污治理和資源化利用工作，不能“干打雷不下雨，只聽見響聲、不見行動”，發揮財政資金的乘數效應和引導作用。在國家層面上，緊緊圍繞“一年鋪開，三年見效，四年完成”的基本思路，扎實推進586個畜牧大縣畜禽糞污資源化利用項目，加快由“整縣推進”拓展到“整市推進”、再到“整省推進”，構建國家財政扶持政策體系；在地方層面上，地方政府要強化屬地管理責任，建立健全領導機構，盡快編制完成實施方案，鼓勵中小養殖場糞污治理利用探索創新。

3.2 切實加強技術模式凝練推廣與應用

當前，針對在現有技術、經濟社會發展水平下形成的9種比較成熟的技術模式，和面向縣域的河北安平縣“鏈融體”模式，以及各地富有特色性、創新性的經驗做法和典型經驗等，需要我們繼續認真總結、凝練提升，形成完善的可復制、可推廣的技術體系。加快推進畜禽糞污治理和資源化利用的標準制修訂工作，包括有機肥標準，以及堆肥、發酵、沼氣等一系列技術規范。各級農機推廣部門要認真做好畜禽糞污治理和資源化利用的技術推廣應用工作，加強技術培訓工作，降低技術應用門檻，做好示范帶動和典型引路。鼓勵各地從自身的自然稟賦、經濟社會、環境生態條件等要素出發，發揮人民群眾的積極性、創造性，探索具有地方特色的新機制、新模式。激發各市場主體大膽地試、大膽地創，分類推行自然發酵、墊料發酵床、有機肥生產、沼氣工程、種養結合等技術模式，大力探索清潔生產、循環農業發展新路徑，在實踐中發現問題，在應用中解決問題，在推廣中完善提高，使畜禽糞污處理和資源化利用在更高層次、更高水平上運行。

3.3 切實加強科技創新的支撐引領作用

生物技術、信息技術等現代科學技術的日新月異和飛速發展，為解決畜禽養殖廢棄物處理和資源化問題，提供了新技術、新方法、新理論。一是做好基礎研究和應用基礎研究。繼續深入研究堆肥、沼氣、生物天然氣的發酵原理與工藝，積極培育新型發酵微生物，探索發現糞污基質利用新途徑和基質制作新方法，獲取新的適宜技術模式，提高畜禽糞污以及農林廢棄物的利用效率。二是做好集成研究和推廣應用研究。依靠基礎研究成果，圍繞畜禽養殖廢棄物處理和資源化的共性技術、關鍵技術，開展聯合攻關研究，創新研制低成本、小型化、智能化的集肥、堆肥、施肥機械裝備，集成研發一批控源減排、清潔生產、高效堆肥、沼液沼渣綜合利用等先進技術，凝練形成新的技術體系和應用模式，提高新技術的推廣效率，提升人力資本的勞動效率。三是做好糞污防治與經濟學的交叉研究。畜禽糞污處理與資源化利用不僅是一個技術問題，而且是一個資源環境問題，更是一個經濟問題，三者相輔相成、缺一不可。要開展環境學、資源學、經濟學等領域的跨學科交叉研究，確保技術的實用性和經濟的可行性。四是加快組建地方科技創新聯盟。基于產學研相結合的視角，從地方區域實踐出發，組建畜禽糞污治理和資源化利用科技創新聯盟，形成實踐出題、聯合攻關、成果轉換的利益銜接機制。

3.4 切實加強市場化運營機制探索創新

企業主體、市場化運作是當前推動糞污處理利用的內在要求，建立健全糞污處理及資源化的市場化運作機制，是一項長期的、復雜的系統工程，迫切需要體制機制創新。一是健全法律法規和制度體系。依托現行的法律法規，統籌考慮制修訂其上位法、下位法，完善部門規章和制度，加快推進制度體系建設，使畜禽糞污治理與資源化利用制度化、常態化，推進畜禽糞污負的外部效應的內部化。二是建立風險共擔機制。畜禽糞污處理及資源化利用有其天然的上下游產業，要千方百計地推行產業聯合，形成市場主體之間的風險共擔、利益共享機制；探索建立相應的保險制度，做到防患于未然；探索金融支持體系，金融部門尤其是國家政策性金融部門，要針對大中型沼氣項目、熱電聯產項目、有機肥項目等畜禽糞污處理資源化利用項目，提供必要的貸款扶持；鼓勵引進社會資本投入，加快推進PPP模式應用推進速度。三是構建部門聯動機制。糞污處理及資源化工作，涉及環境保護、農牧、科學技術、循環經濟發展綜合管理等主管部門，需要通力配合、加強合作、即時溝通，建立定期會商機制，形成推動工作合力。