青島即墨區農業綜合執法工作成效探析

于瀚學　高啟欣　李江林

（1山東省青島市即墨區農業綜合行政執法大隊，山東青島 26600；2山東省煙臺棲霞市畜牧獸醫局，山東棲霞 265300）

十八大以來，黨中央提出了要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”的戰略布署，畜牧獸醫綜合執法的成效事關法治政府的建設，也是依法治國實施的基本骨干和時代中堅。隨著《農業部辦公廳關于扎實推進基層畜牧獸醫綜合執法的意見》的實施及2015年起全國開展綜合行政執法體制改革試點的推進，青島市全面貫徹依法治國、執政為民的執政理念，對部分區市畜牧獸醫執法工作進行改革。2016年，即墨區率先開展了農業綜合行政執法體制改革工作，整合了原青島市農業局、林業局、畜牧獸醫局、農業機械管理局的相關行政處罰和行政強制職能，組建了農業綜合行政執法大隊。經過1年多的運行，執法大隊順利實現了機構重組、人員劃轉、裝備配置、內部管理、執法檢查等預定目標，各項工作穩步推進。現結合即墨區農業綜合執法工作的實踐情況，作簡要分析，以期為國家獸醫體制改革及地方開展此類工作提供參考。

1　基本情況

1.1　機構設置情況

根據原即墨市機構編制委員會《關于組建即墨市農業綜合行政執法大隊的通知》規定，農業綜合行政執法大隊為農業局所屬公益一類事業單位，副局（科）級規格，核定事業編制65名，配大隊長1名、教導員1名、副大隊長2名，轄設2個科室、9個駐鎮中隊，經費實行全額預算管理。目前，大隊機關在農業局辦公，9個中隊全部分散在鎮街辦公，實現了辦案力量的下沉。

1.2　組成人員情況

大隊核定事業編制65人，目前實有53人，人員來源均由原農業局、農機局、畜牧獸醫局等機構調入；現有人員年富力強（平均年齡43歲）；文化水平高，大學以上學歷占比超過70%；專業素質硬，涉農或相關專業人員占比超過98%。

1.3　運作機制及情況

為確保農業行政執法工作的有效銜接，保證執法和監管成效，根據《即墨市機構編制委員會關于組建即墨市農業綜合行政執法大隊的通知》 《即墨市人民政府關于相關領域開展相對集中行使行政處罰權工作的請示》精神，大隊起草了專門文件，以農業、林業、農機、畜牧4部門聯合發文的形式，對抓好農業綜合行政執法工作的相關問題進行明確。

一是厘清職責邊界。要求原行政處罰機關作為行業主管部門，在行政處罰權和行政強制權劃轉后，應繼續承擔監督管理職責，主動落實行業管理主體責任，依法履職。農業綜合行政執法大隊要對相對人的違法行為進行查處和糾正，發揮應有的懲戒和警示作用。

二是強化執法聯動機制。提倡行業主管部門和即墨區農業綜合行政執法大隊聯合開展檢查。聯合執法過程中對發現公民、法人和其他組織未依法取得行政許可，擅自從事相關活動或當事人在取得行政許可后，未按照行政許可的內容、范圍、方式、期限等從事有關活動的，由行業主管部門根據行政管理的要求和程序，及時通知當事人整改；應予行政處罰的，由區農業綜合行政執法大隊依法查處，查處結果及時函告行業主管部門。

三是規范案件移送機制。要求行業主管部門在履行行政職責時，給予行政強制和行政處罰的，應及時向即墨區農業綜合行政執法大隊移送涉嫌違法線索以供后續調查立案。并對移送材料、移送程序、案情反饋等做了詳細規定。

四是強化綜合行政執法監督機制。指出要結合推行權力清單和責任清單制度，公開綜合行政執法部門的執法職責、執法依據、處罰標準、運行流程和監督途徑，推進陽光執法。完善綜合執法信息平臺功能，接受群眾舉報，對執法隊伍的違法行為及時進行監督檢查，確保執法的合法性。建立即墨區農業綜合行政執法大隊與行業主管部門相互監督機制。

五是建立健全6項制度。農業4部門建立了聯席會議、聯合會商、信息共享、案件移送抄告、舉報信訪投訴受理、執法聯動等6項制度，為工作合力的形成奠定了基礎。

六是加強綜合行政執法隊伍建設。要求建立健全執法隊伍管理制度，加強執法人員的綜合業務培訓，提高執法人員的綜合素質。

2　主要經驗與成效

2.1　主要經驗

執法大隊通過健全考勤制度、工作情況上報制度、工作會議制度、案審制度等相關制度建設，以完善頂層設計，做好高效執法保障。

執法大隊成立后確立了“規范辦案打造執法形象，文化建設鑄就執法靈魂”的發展理念，通過記錄工作日志、編輯大事記、建立大隊微信群、開展示范崗創建活動、舉辦專題培訓班等多種形式和途徑，切實抓好農業執法文化建設，確保了農業執法隊伍始終走在全省、全國農業執法事業的前列。

2.2　主要成效

據統計，2017年執法大隊共查辦一般程序案件325起，其中農業案件157起、畜牧案件127起、農機案件30起、林業案件11起，辦案總量占青島市農業行政執法案件總量的38%，居青島各區市之首，受到農業農村部、山東省農業廳、青島市農委和各級機構編制部門的充分肯定。

農業綜合行政執法大隊的成立，解決了以往農業行政執法浮在上面、沉不下去的問題，農業行政處罰和行政強制的觸角進一步延伸，基本上實現了農業執法的全覆蓋。顯著的工作成績，吸引了廣東、吉林等省內外10余家農業執法機構前來考察和調研。

3　存在的問題

3.1　執法人員綜合素質難以滿足工作需要

現有執法隊伍中，有20%的人員此前從未涉足農業執法工作，且沒有執法證件；整合后雖然進行了集中培訓，但隊伍整體素質仍處于行政執法的初級水平，遠不能滿足實際工作需要。此外，全日制涉農和法律專業人員少，對農藥、獸藥、飼料、農產品質量領域的知識以及法律法規掌握研究的不夠，所辦案件質量不高。

3.2　資源配置不能滿足辦案需要

當前執法大隊設施設備配置，僅能滿足一般辦公需要，必要的現代化調查取證、網絡查詢、錄音錄像裝備和高清拍攝、傳真掃描等辦公設備嚴重不足。由于裝備水平較低，手段落后，設備陳舊，導致農業行政執法效率和質量水平不高。

3.3　財力保障不能滿足工作需要

目前，在財政管理體制上，執法大隊和農業局是“一個鍋灶吃飯”，沒有專門的辦案經費。此外，執法大隊至今沒有專門的執法車輛，日常執法行動只能借用農業局的公車，影響工作開展；一旦遇到突發事件或上級下達緊急任務時，只能臨時租車，嚴重影響了執法效能和執法形象。

4　思考建議

4.1　實行參公管理

《即墨市公車改革執法執勤車輛編制核定情況的說明》規定：事業單位不配執法執勤車輛，按每20人/車的標準確定一般辦公用車；參公管理單位，按照每5人/車的標準確定一般執法執勤用車編制數。另外，相關法律法規也規定，純事業單位沒有執法權。因此，在理順執法體制關系和解決執法專用車輛等方面，應加快推進事業單位改革，盡快促成對農業綜合行政執法大隊的參公管理。

4.2　給予財力保障

農業執法工作場所不固定，作息無規律，工作風險大。因此，建議為農業綜合行政執法大隊設立獨立的財政賬戶，增加執法裝備、人員培訓、外出辦案、人身保險以及農業投入品抽樣檢驗檢測、林業案件測繪評估費等經費預算，以保證執法工作的正常運轉。

4.3　加強人員隊伍建設

目前，執法大隊共有編制65個，尚空編12個。為滿足工作需要，建議對現有人員，加強專業培訓，使其由弱轉強、由淺入深，盡快勝任本職工作。同時，應按照機構編制法定化的要求抓緊補充人員，通過招考、調入等途徑，優選合適人員加入，并要一經到崗，嚴禁脫崗，以鞏固和壯大執法力量。在此基礎上，探索實行半軍事化管理，增加體能和軍事訓練，努力培養一支政治堅定、業務精通、作風優良、裝備齊全的農業綜合執法隊伍。

4.4　抓好頂層設計

本輪機構改革，中央要求省部級以上9月底前完成。為此，建議中央層面要統籌考慮，科學規劃，切實抓好農業綜合執法體系和隊伍的頂層設計，統一執法標志和服裝，建立健全體系，完善體制機制，加大政策爭取力度，幫助解決諸如參公管理、執法車輛、辦案經費等方面的基層想解決卻難以解決的實際問題。