農村承包土地流轉中存在的問題及對策
——以下寺鎮為例

侯建紅

（劍閣縣下寺鎮農業服務中心，四川劍閣628000）

土地是農民賴以生存的基礎，我國農村土地承載著重要的社會保障和糧食安全保障雙重功能，隨著大量農民離開故土涌入城市，自農業成為一部分農民的“備份”產業以來，部分承包土地的經營權就發生了流轉。農村土地規范流轉，既是推進農業結構調整，促進農業規模經營的基本途徑，也是提高資源配置效率，促進農民增收的重要途徑。本文就下寺鎮承包土地流轉過程中存在的問題進行了調查分析，主要存在以下幾方面的問題。

1 存在的主要問題

1.1 土地分戶經營，流轉無序

隨著工業經濟的發展和城鎮化進程的加快，使下寺鎮乃至劍閣縣脫離土地的農民越來越多，土地分戶經營的的矛盾日益突出，形成了有土地承包權的農戶多半沒有經營土地，而有土地開發資金和經營種植技術的一部分業主又沒有更多的土地去經營，造成了土地資源、資金、技術、勞動力及農業生產要素不能實行最佳組合、不能最大限度的發揮土地的生產效益等問題。調查表明，劍閣縣土地承包經營權流轉呈現速度快、類型多、流轉機制不健全，行為欠規范，缺少管理等方面的特點。鎮、村對土地承包經營權流轉行為缺乏嚴格規范的管理，導致經常出現一些鄰里糾紛及矛盾。影響了黨的惠農政策的有效貫徹，有承包土地而沒有耕種的農戶得了耕地地力保護補貼等政策性補助，而實際耕種土地者（代耕或代管）反而得不到補助，極大的影響了種田農戶的積極性。

1.2 土地經營規模小，流轉分散不集中

下寺鎮有耕地9876畝，農業人口13163人，人均耕地約0.75畝，勞動力7400人，每個勞動力承擔耕地1.3畝。在包產到戶時絕大多數地方都是將水田、旱地分上、中、下等級以村民小組的農戶為單位分包給千家萬戶。所以，現在閑置土地流轉的分散、不集中，使下寺鎮乃至劍閣縣土地都是零星種植，經營規模小而弱，給農業生產結構調整帶來了困難。在大力發展訂單農業種植時，引進的外來業主由于沒有成片土地，不能長期立足，規模產業也就難以形成。所以這種分戶經營、零星流轉的模式就使農民們長期處于小農生產方式，勞動生產率低下，造成純農民家庭難以靠土地致富奔小康。

1.3 人土分離面積大、土地閑置多、流轉不到位

據統計，2016年下寺鎮外出務工經商農民0.4萬人，占全鎮農業人口的40%，占全鎮勞動力的60%，舉家外出近520戶，占全下寺農業戶數4638戶的10%，由于大量農戶外出務工，導致該鎮有1400多畝耕地人土分離，占總耕地萬畝的15%。據統計調查，下寺鎮摞荒耕地大約有700多畝，占總耕地面積的7%。而且隨著種糧比較效益的下降和務工經商人員的增加，耕地摞荒面積將會逐年增加，導致了土地資源的極大浪費。

2 對策與建議

2.1 建立健全土地流轉管理機制

一是規范土地流轉程序。土地流轉必須簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮農業服務中心登記。二是建立土地流轉服務體系。過去土地流轉中心沒成立時，土地流轉范圍小、流轉信息不暢，愿意流轉的不知誰需要土地，想要土地的不知誰有。流轉中心成立后，除了提供和收集流轉信息、建立土地流轉臺賬、進行政策咨詢和合同管理、調解糾紛外，還應對離鄉離土的外出務工人員進行兩地互通。特別是現在農村土地確權政策出臺以后，對勞動力轉移問題更應進行分類調控，能離鄉又能離土的在保障其基本生活水平和就業能力的前提下，鼓勵其轉讓或終止土地承包關系。例如，二輪土地承包時戶口在農村而現在戶口又在單位的部分人員，他們的承包土地關系就應該終止。能離鄉不能離土的鼓勵其承包經營權出租或入股；不能轉移的逐步通過租賃、轉包等方式向農業集約經營發展，以發展優勢產業。

2.2 培植業主大戶，實行規模經營

改變過去分散種植、流轉的方式，以當地黨委、政府調結構、抓經濟的發展目標為依托，積極引進種田能手和業主經營大戶及發展家庭農場，變“耕者有其田”為“能耕者有其田”，讓無能力耕種的承包戶把土地租或轉包給業主經營，既收取租金和承包費，又可根據能力為自己的土地打工。

2.3 制定鼓勵土地流轉的政策措施

進一步明確土地權屬，允許農戶把土地作為生產要素在市場上依法自由流轉，促進農業生產要素優化組合，保障農民權益。積極探索以土地承包經營權入股等形式的流轉，鼓勵和引導農民以土地入股農民合作組織，推動農業產業化經營。建立土地流轉扶持資金，對于全部轉出土地的農戶給予一定的補助，扶持其進城務工創業；對于引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉（鎮）和行政村給予適當獎勵；對于通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地進行規模經營，并能切實帶動農戶增加收入的龍頭企業和種養大戶進行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜。

2.4 土地實施流轉規模經營后，應完善農業項目的立項和規模實施

在農業項目盡量向土地傾斜的同時，農業基礎設施建設應實施統一規劃、分步實施。在道路建設、灌溉工程、糧油中低產田、土改造等項目的選擇上應考慮農業環境差的村、組。

2.5 鼓勵農村勞動力就地轉移

將不具備農業勞動技能的農村勞動力在保證其基本生活水平的前提下，讓其就近轉移到其他產業，變農民為居民，也可鼓勵城市人口到農村務農，實行“城鄉對流”。