溫嶺農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設的思考

李 律 阮天一 朱偉軍/文

2016年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出“深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權利”。農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設作為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的關鍵一環(huán)，既是構建城鄉(xiāng)資源要素平等交換機制、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效途徑，也是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求，更是深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的重要著力點。為進一步深化溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設，不斷完善公平、高效、科學的交易平臺運行機制，充分挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村裂變發(fā)展新動能，本文就溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設情況開展專題調研，并提出相關對策建議。

一、溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設現(xiàn)狀

根據(jù)上級決策部署和改革要求，溫嶺市于2015年初正式啟動農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設，努力探索建立農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺和市場，力促農(nóng)村產(chǎn)權交易規(guī)范化、制度化、效益化。2015年9月，全面構建了以市、鎮(zhèn)（街道）兩級農(nóng)村產(chǎn)權交易機構為重點的農(nóng)村產(chǎn)權交易體系，初步形成了農(nóng)村產(chǎn)權交易的體制框架基礎。截至2017年5月底，全市共完成農(nóng)村產(chǎn)權交易101宗，成交額4338.05萬元。其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權交易77宗，成交額2315.38萬元；農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃交易24宗，成交額2022.7萬元。在臺州率先實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權交易“空白”鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面消除目標。

一是完善工作制度。根據(jù)可交易的基本要求，著力強化政策配套和制度供給，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權交易環(huán)節(jié)相關機制，相繼出臺《關于規(guī)范溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易管理的若干意見》《溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易規(guī)則（試行）》等。在不斷加強農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺自身的管理和交易過程規(guī)范的同時，借助農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款國家級試點契機，進一步強化政策配套和制度供給，切實倒逼農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺不斷完善。

二是搭建交易平臺。市級層面，成立農(nóng)村產(chǎn)權交易所，依托溫嶺市公共資源交易中心，開設專門對外窗口，為農(nóng)村各類產(chǎn)權流轉交易提供場所設施、信息發(fā)布、組織交易等服務，并對交易行為進行鑒證。鎮(zhèn)（街道）層面，建立農(nóng)村產(chǎn)權交易服務中心，承擔市級交易所授權的交易服務（目前暫定授權額度為200畝以下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉交易及合同價50萬元以下的各類資源的租賃、承包、流轉等農(nóng)村產(chǎn)權交易項目）。

三是打造基層特色。堅持做實鎮(zhèn)（街道）級平臺，力求各有側重、各具特色，將其打造成為農(nóng)村產(chǎn)權交易的市場主體。對農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)的平臺，引導其重點發(fā)展土地承包經(jīng)營權流轉交易，如箬橫鎮(zhèn)已累計完成土地承包經(jīng)營權交易23宗，金額950.75萬元，占全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權交易總額的41.06%，成為臺州鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)村承包地流轉交易的標桿。對城區(qū)街道、工業(yè)強鎮(zhèn)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的平臺，引導其重點抓牢村級集體物業(yè)租賃項目，如城北街道目前已累計完成村級集體物業(yè)交易12宗，金額1086萬元，占全市村級集體物業(yè)交易總額的53.69%。同時，通過微信群等工作交流平臺，及時通報各鎮(zhèn)（街道）平臺建設情況，挖掘宣傳先進典型和特色亮點，形成比學趕超、互促共進的競爭態(tài)勢。

二、溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設中存在的問題

雖然溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設成效逐步顯現(xiàn)，但從具體實踐來看，全市農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設工作還處于摸索發(fā)展階段，仍有一些問題亟待重視解決。

（一）權能歸屬不夠明晰

一是確權頒證不徹底。按照相關法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地、土地承包經(jīng)營權、村經(jīng)濟合作社股權等所有權歸村集體所有，農(nóng)民只擁有其使用權、收益權等，存在所有權和使用權主體不一致以及使用權功能大于所有權功能等問題。雖然溫嶺市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權已基本完成，但農(nóng)村宅基地和村經(jīng)濟合作社股權確權工作仍然相對滯后，其中農(nóng)村房屋確權登記發(fā)證率不到20%。同時，由于上級政策還未到位，目前相關權證辦理處于停滯階段。二是賦權功能不完整。目前農(nóng)村產(chǎn)權只享有用益物權，群眾不能真正實現(xiàn)資產(chǎn)的自行處分，加之集體經(jīng)濟股份、宅基地使用權、承包經(jīng)營權等權屬的有償退出機制還不夠健全，特別是農(nóng)村宅基地不具備轉讓、抵押等權能，即便能夠處分，也僅限于村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部范圍，嚴重削弱了農(nóng)村產(chǎn)權的市場價值，導致群眾對農(nóng)村宅基地、集體建設用地以及村級集體經(jīng)濟股權等權利人主動登記申請意愿不高。三是保權處置不得力。在法律政策方面，目前農(nóng)村產(chǎn)權交易的法律保障措施還不完備，如《土地承包法》《擔保法》和《物權法》等法律的限制性條款制約了農(nóng)村產(chǎn)權的流動，且各法律法規(guī)之間還存在相互沖突的現(xiàn)象。在風險防范方面，農(nóng)村產(chǎn)權的使用權和所有權分離，每類權能之間缺少穩(wěn)定性，連帶性的風險較大。對此，目前該市農(nóng)村產(chǎn)權交易市場供求服務、評估、價格及收益增長機制尚未健全，群眾產(chǎn)權保護意識不強，容易出現(xiàn)信息不對稱等問題，從而引發(fā)矛盾糾紛。

（二）組織建設不夠到位

一是機構設置不確定。由于市級農(nóng)村產(chǎn)權交易所和鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村產(chǎn)權交易服務中心均為非常設機構，既不是行政事業(yè)單位，也不是企業(yè)單位，機構性質尚未確定，在權屬劃分和內(nèi)部管理上存在“真空”，影響交易平臺的有序運行。二是職能劃分不合理。根據(jù)《關于規(guī)范溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易管理的若干意見》規(guī)定，“農(nóng)村產(chǎn)權交易機構應與公共資源交易平臺，實行場所、服務、網(wǎng)絡等資源的整合與共享”。但目前基本只限于場所共用，相關服務、網(wǎng)絡等資源依然“各自為政”。以鎮(zhèn)（街道）級平臺為例，工程類等項目招投標由村鎮(zhèn)建設辦公室負責實施，產(chǎn)權交易類由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室負責實施，公共資源交易平臺日常管理隸屬村鎮(zhèn)建設辦公室；農(nóng)村產(chǎn)權交易機構建設、制度建立、業(yè)務指導等則由該市農(nóng)辦牽頭負責，這種“分而治之”的工作機制勢必產(chǎn)生重復建設、重復勞動等問題，影響相關配套服務的跟進完善。三是人員配備不充足。由于市、鎮(zhèn)（街道）兩級交易平臺都沒有編制，平臺工作人員基本以兼職為主，流動性較大，專業(yè)性不強，影響了交易平臺的功能發(fā)揮和持續(xù)發(fā)展。目前市級交易平臺僅招聘1名臨時工作人員，鎮(zhèn)（街道）級平臺工作人員均為對應的農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室內(nèi)部人員兼職，雖然對土地承包經(jīng)營權等農(nóng)業(yè)領域項目的交易比較熟悉，但對涉及水域、灘涂養(yǎng)殖權、農(nóng)村房屋所有權及知識產(chǎn)權等交易品種知之甚少，同時也缺乏相關的專業(yè)培訓。

（三）平臺交易不夠活躍

一是交易意愿不強。雖然溫嶺市對村級集體產(chǎn)權交易項目進場交易有明確規(guī)定，但由于農(nóng)村產(chǎn)權交易涉及既得利益調整等因素，在處置過程中一般要求由產(chǎn)權所有人村集體經(jīng)濟組織決議同意，程序較為復雜，產(chǎn)權交易渠道較為狹窄，一般都以村內(nèi)為主，容易照顧相關當事人，導致部分群眾仍習慣于選擇私下交易，不進場交易現(xiàn)象較為突出，導致日常交易“冷冷清清”。如城東街道有一處面積為10畝的村留地欲出租，原本已有幾家單位報名投標，但當其轉移到農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺掛牌后，卻無人問津。二是交易品種單一。目前該市已有農(nóng)村土地（林地）承包經(jīng)營權等十一類權種進入流轉交易平臺，但從交易情況來看，流轉交易品種主要集中在農(nóng)村土地經(jīng)營權上，無論是交易筆數(shù)還是交易金額都占了大部分，說明農(nóng)村產(chǎn)權交易品種過于單一，未實現(xiàn)多元化走向。如今年一季度，全市農(nóng)村產(chǎn)權交易37宗，成交額1776萬元，其中涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉交易的宗數(shù)和金額分別占到75%和53%。三是交易制度建設滯后。由于受到上位法的限制和制度缺失等因素影響，除《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉交易細則（試行）》中涉及的交易品種外，其他交易品種如林地承包經(jīng)營權、水域灘涂養(yǎng)殖權、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權等交易細則仍未制定，導致相關交易無法開展。此外，針對私下交易防控監(jiān)管缺乏行之有效的制約機制。

2015年以來各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村產(chǎn)權交易情況表

三、全面深化溫嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設的對策建議

農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣而深，關系村級集體和農(nóng)民群眾的切身利益，影響區(qū)域經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。為進一步深化該市農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易行為，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權資源優(yōu)化，切實保障村級集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民群眾權益，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村裂變發(fā)展新動能，現(xiàn)提出如下對策建議：

（一）明確權能歸屬，夯實農(nóng)村產(chǎn)權交易基礎

一是深化精準確權。深入推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，嚴格規(guī)范宅基地使用權確權登記發(fā)證，廣泛動員全市農(nóng)民做好農(nóng)村住房所有權的確權工作。在全面推進村經(jīng)濟合作社股份合作制改革的基礎上，鼓勵有條件的股份合作社開展公司化改造，重點落實集體經(jīng)營性建設用地使用權確權。探索建立與不動產(chǎn)登記系統(tǒng)掛鉤的農(nóng)村產(chǎn)權管理信息平臺，并做好農(nóng)村產(chǎn)權確權頒證過程中形成文字影像等資料的收集整理編研等工作，確保市鎮(zhèn)之間、部門之間農(nóng)村產(chǎn)權審批、交易和登記信息的互聯(lián)互通。二是推進多樣賦權。在現(xiàn)有法律制度框架下，積極探索體制機制突破，充分賦予農(nóng)村產(chǎn)權權能，努力增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。進一步規(guī)范土地征收程序，合理界定土地征收范圍，完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元化保障，賦予農(nóng)民享有承包地的占有、使用、收益、流轉以及抵押擔保權能，鼓勵探索村級土地股份合作社，讓社員真正實現(xiàn)以承包經(jīng)營權入股，按比例享受分紅。探索宅基地有償使用和有償退出制度，允許進城落戶農(nóng)民用宅基地置換城鎮(zhèn)住房，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓。制定完善集體經(jīng)濟股權繼承、抵押擔保等流轉辦法，讓農(nóng)民不僅享有占有、收益等權能，探索賦予抵押擔保、轉讓、繼承等權能，并逐步放開山林地、養(yǎng)殖灘涂、種植大棚、捕撈漁船等產(chǎn)權的抵押貸款限制。三是實施嚴格保權。對照上級政策要求，不斷健全完善農(nóng)村產(chǎn)權交易相關制度，進一步提高農(nóng)村承包經(jīng)營權穩(wěn)定性。合理區(qū)分村民和社員身份，及時頒發(fā)集體經(jīng)濟組織成員證，以“一證”保“多權”，確保農(nóng)民權益得到保障。加強農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易風險防控體系建設，探索建立風險保障金制度，組建由第三方組成的產(chǎn)權交易風險監(jiān)管體系，按照市場化運作模式分擔風險。探索構建農(nóng)村產(chǎn)權交易糾紛調解仲裁體系，加強對農(nóng)民風險防范意識的培養(yǎng)。建立健全農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)庫，及時將產(chǎn)權交易流轉信息納入數(shù)據(jù)庫。

（二）健全機構職能，完善農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺

一是開展機構整合。深度整合市、鎮(zhèn)（街道）兩級農(nóng)村產(chǎn)權交易和公共資源交易機構，將該市農(nóng)村產(chǎn)權交易所職能歸并到該市公共資源交易中心，實行“一套班子，兩塊牌子”的管理體制，并相應調整人員機構編制和經(jīng)費預算，切實扭轉當前市級農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺的機構性質問題以及近乎“空轉”狀態(tài)。二是力促職能融合。充分利用該市公共資源交易中心現(xiàn)代化的軟硬件設施和專業(yè)優(yōu)勢，合力打造高標準、高集成的市級農(nóng)村產(chǎn)權交易體系，努力形成集信息發(fā)布、產(chǎn)權交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、抵押融資等為一體的為農(nóng)服務綜合平臺。加快鎮(zhèn)（街道）級公共資源交易平臺和農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺整合，整合后統(tǒng)一掛“鎮(zhèn)（街道）公共資源（農(nóng)村產(chǎn)權）交易服務中心”牌子，機構單獨設立。逐步提高對鎮(zhèn)（街道）平臺的授權額度（價值可提高到200萬元以內(nèi)），使大部分的農(nóng)村產(chǎn)權能在鎮(zhèn)（街道）級平臺實現(xiàn)流轉交易。三是組建工作梯隊。加強市級平臺對口管理和指導，完善鎮(zhèn)（街道）級平臺業(yè)務人員培訓機制，不斷提升平臺交易服務能力。采取“固定+兼職”的靈活模式，其中固定人員按照鎮(zhèn)（街道）規(guī)模及業(yè)務量大小確定安排，編制原則上在內(nèi)部實行調劑，主要負責交易平臺日常管理服務等工作，確保正常運轉。同時，明確兼職人員若干名，可根據(jù)交易品種在各對應的專業(yè)辦公室選取，并參與相關品種交易服務。根據(jù)交易業(yè)務發(fā)展需求，招聘具有相關專業(yè)背景的編外人員，切實解決平臺人員不足、專業(yè)性不強的問題。

（三）突出建章立制，激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)權交易活力

一是嚴格限制場外交易。以習慣大變革為引領，以制度和規(guī)矩的形式逐步改變農(nóng)村產(chǎn)權傳統(tǒng)交易習慣，將農(nóng)村集體資產(chǎn)進場交易轉變?yōu)槌B(tài)。同時，積極研究并落實進場交易強制舉措，嚴厲打擊場外私下交易行為，特別要明確“凡涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權依法進行轉讓、出租、入股、抵押或其他方式交易的，必須進入交易機構”，對未進平臺交易的相關票據(jù)，采取不得進賬核算處理。樹立紀律“紅線”，一旦發(fā)現(xiàn)場外私自交易行為，第一時間追求相關村主職干部責任。二是制定完善交易細則。借鑒學習德清、海鹽等省內(nèi)先進地區(qū)經(jīng)驗，由該市國土、建設、農(nóng)林、海洋漁業(yè)等部門牽頭，根據(jù)各自職能特性，在相關法律法規(guī)的基礎上，制定出臺相關交易品種的交易細則。重點規(guī)范跨區(qū)域、標的額（面積）較大以及宅基地使用權、村經(jīng)濟合作社股權等特殊農(nóng)村產(chǎn)權的流轉交易行為，明確流轉交易前提和程序，確保相關流轉交易行為必須在取得相應授權的市場（平臺）進行鑒證并自覺接受履約監(jiān)督。三是建立健全配套體系。引入評估等中介服務機構，補齊農(nóng)村產(chǎn)權交易短板，逐步形成完善的農(nóng)村產(chǎn)權交易格局。建立健全市場運行、服務規(guī)范、中介行為、糾紛調處、收費標準等管理制度，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢，加快形成全市農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易電子信息服務平臺，在更大范圍內(nèi)整合發(fā)布信息、服務流轉交易，實現(xiàn)市、鎮(zhèn)（街道）兩級聯(lián)網(wǎng)。實行農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易稅費減免政策，支持市、鎮(zhèn)（街道）兩級農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易平臺建設。全面推行農(nóng)村產(chǎn)權交易“最多跑一次”改革，有效落實交易費減免、程序簡化等政策。

（四）狠抓工作落實，強化農(nóng)村產(chǎn)權交易保障

一是落實崗位職責。農(nóng)村產(chǎn)權交易作為農(nóng)村改革的“重頭戲”，該市近兩年的《政府工作報告》均有提及，應通過工作任務分解的形式，進一步落實相關單位責任。各職能部門要各司其職、各盡其能，積極配合市、鎮(zhèn)（街道）兩級交易平臺做好相關工作。同時，成立該市農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易監(jiān)督管理委員會，負責全面協(xié)調和工作監(jiān)管，及時研究解決農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易過程中的困難與問題，極力化解各種流轉交易中存在的矛盾。二是完善考核辦法。建立健全市、鎮(zhèn)（街道）、村三級考核辦法，將農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺規(guī)范化建設列入鎮(zhèn)（街道）“一把手工程”和年度目標責任制考核，將農(nóng)村產(chǎn)權交易規(guī)范工作納入村級干部年度績效考核及巡查內(nèi)容，以考核倒逼作風轉變及工作創(chuàng)新。三是加大宣傳推廣。充分利用溫嶺廣播電視、溫嶺日報、溫嶺發(fā)布APP等新聞媒體，對該市農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺的服務內(nèi)容進行介紹，對農(nóng)村產(chǎn)權改革的意義和重要性進行宣傳，廣泛發(fā)動農(nóng)戶積極參與。強化鎮(zhèn)村干部培訓，將規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易列入新一屆村主職干部的培訓內(nèi)容，進一步明確產(chǎn)權交易的內(nèi)容、范圍、辦理程序等，杜絕村干部因不熟悉產(chǎn)權交易政策而自行簽訂合同的情況。四是實行動態(tài)監(jiān)管。加強農(nóng)村產(chǎn)權交易相關資料審核，對交易全過程進行跟蹤監(jiān)督，定期通報農(nóng)村產(chǎn)權交易手續(xù)不規(guī)范、程序不到位、交易不進場等情況。同時，對未能實現(xiàn)正常交易的鎮(zhèn)（街道）及沒有制定《交易細則》的市級部門進行專項督查，確保全市農(nóng)村產(chǎn)權公開公平公正交易。