職業院校混合所有制辦學保障機制摭探

程向陽 洪紹青

[摘要]發展混合所有制職業院校，是改變職業教育封閉單一的辦學模式，提高人才培養質量的重要探索。職業院校混合所有制辦學需要處理好校企之間發展目標、理念的差異，理順不同主體的產權和利益關系，克服一系列阻礙因素。從辦學外部制度環境、內在治理結構、辦學經費、師資和教學質量等方面建立和完善保障機制是推進職業院校混合所有制辦學模式建立和持續健康發展的必要前提。

[關鍵詞]職業院校;混合所有制;保障機制

[中圖分類號]G640

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671- 5918（ 2018） 14- 0010- 03

doi：10. 3969/j.issn.1671- 5918.2018.14.005

職業教育是從事生產性服務的教育，對于改善人力資源結構，提高勞動者素質，實現我國經濟的轉型升級具有關鍵意義。加快發展現代職業教育是黨中央、國務院作出的重大戰略決策。

近年來，我國公辦職業院校主要歸屬教育部門管理，與產業發展之間缺少銜接合作的體制條件，封閉單一的辦學模式使得學生實踐動手能力得不到充分鍛煉，人才培養不能適應經濟發展要求。為了建立起校企合作的穩定長效機制，增強辦學活力，近年來職業教育領域展開了混合所有制辦學的改革探索。“所謂混合所有制職業院校，簡單地說，是指其資本構成由國有資本、集體資本、非公有資本等交叉與融合形態的職業院校。”其基本特征就是資本來源的多元化，尤其是引入不同所有制企業資金、技術、設備等資源參與辦學。混合所有制職業院校的具體形式既可以是引入社會資本在院校法人層面進行混合即“大混合”，也包括院校內部二級學院（或系部）層面引入社會資本通過訂立契約進行合作的“小混合”。

混合所有制職業院校的改革實踐始于2000年蘇州工業園區職業技術學院，近年來全國多所職業院校的混合所有制改革探索積累了一定的經驗，作為職業教育新的辦學模式受到政府及相關部門的高度重視。2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”。教育部、國家發展改革委等6部門組織編制的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》中提出：“鼓勵企業舉辦或參與舉辦職業院校，到2020年，大中型企業參與職業教育辦學的比例達到80%以上。”達到這一目標需要克服一系列瓶頸性障礙，辦學保障機制的建立和完善是推進職業院校混合所有制辦學模式建立和持續發展的必要前提。

一、制度環境保障

習近平總書記曾強調指出“凡屬重大改革必須于法有據”。職業院校混合所有制辦學涉及不同主體之間的產權和利益，關系復雜、影響深遠，必須要有相應的法律可遵循。 作為跨界教育，產教融合、校企合作是職業教育的辦學共識。黨的十九大報告指出要“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作。”然而一直以來，盡管政府和學校層面努力推動，校企合作卻很難突破“校熱企冷”的局限。其中主要原因，一是學校公益性與企業營利性存在一定的矛盾，企業以營利為核心目的，配合學校教學接納學生實習實訓難免影響到正常的生產經營秩序、降低經濟效益，對于企業來說，偶爾為之可以，不太可能長期堅持。二是我國當前的法律法規不夠完善，并沒有明確規定企業在開展職業教育方面所應承擔的社會義務和責任。而發達國家校企合作的成功都離不開國家法律法規的引導、鼓勵和強制。例如在德國，依據其《聯邦職業教育法》，經過認證有資格參與職業教育的企業“被稱為‘教育企業，目前只約占德國企業總數的1/4，同公益性的學校一樣需要承擔職業教育的社會責任，具有極高的社會地位。”企業對市場反應比較靈敏，其生產技術日新月異，離開企業的參與，職業教育活力明顯不足。只有通過相應的制度安排使企業和學校置于互利共贏的基礎之上，校企合作才能夠順利開展。

混合所有制職業院校就是在職業院校引入社會資本，使企業可以以其資本、知識、技術、設備、管理等資源投資入股參與職業院校辦學并獲取盈利。引入混合所有制辦學體制，目的是“建立產教融合長效機制，充分放大國有資本的能效，發揮社會資本的鯰魚效應，集聚各類辦學主體、多種所有制資本參與職業教育辦學，推動高職院校更好更快地發展。”混合所有制使企業成為重要辦學主體，企業可以按照市場導向、利益共享、合作互贏的原則，真正投入職業院校辦學組織，發揮產業優勢，做大做強職業技術教育。

進行混合所有制改革，民辦職業院校大多比較踴躍而公辦院校則顧慮重重、動力不足，主要原因是擔心混合所有制改革會改變公辦性質，失去國家政策保障進而影響學校發展。推進職業院校混合所有制辦學改革必須在法律上賦予混合所有制職業院校與其他公辦職業院校同等地位，給予一視同仁的經費支持和配套政策。同時不斷建立健全政府補貼、稅費減免和獎勵制度，投資辦學的社會資本依法享受相關教育、財政、稅收、土地、金融等優惠政策。特別是在目前我國企業公益意識尚比較欠缺的情況下，應當支持企業從投資職業教育中獲得合理回報。

2016年11月，全國人大常委會通過了關于修改《民辦教育促進法》的決定，根據這次修法的精神，國務院出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），教育部等有關部委聯合印發了《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》等系列相關文件。這一系列文件旨在提高社會力量參與辦學的積極性，在制度層面為民辦學校及混合所有制院校的非公資本運營提供規范。

2017年9月1日，新版《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）正式施行，《民促法》對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理，舉辦者自主選擇是否為營利性質，選擇營利的民辦學校舉辦者可以參照公司法等有關法律法規的規定從辦學結余中取得收益。混合所有制職業院校中大量非公資本投入當然也可以自主選擇營利性質得到政府各項優惠政策支持鼓勵，從而正大光明地獲取收益。隨著新版《民促法》的落地施行，包括稅收優惠、用地政策、學費定價、收益及辦學獎勵、退出機制、過渡期設置等各類配套政策也在按部就班自上而下層層推進，從根本上為混合所有制職業院校持續健康發展提供了法律制度保障。

二、治理結構保障

“混合所有制建立的過程實際上就是法人治理結構真正完善的過程”。混合所有制職業院校從運營目標看雖然不同于股份制公司，但多元投資主體的存在同樣需要良好的利益協調機制，要求混合所有制職業院校采取股份制公司的分權模式進行運作。從法律角度看，混合所有制職業院校是獨立法人，可以借鑒現代公司制管理結構，建立起科學決策、民主管理和運行高效的現代職業院校制度和法人治理結構。可以依照所有權與經營權分離的原則，擁有自主經營、自主管理的權力，遵循職業教育辦學的規律，形成自己獨特穩定的教育理念、教學方式、運行秩序。不同的投資主體可以進行正常的資本進入或退出并不影響混合所有制職業院校的有序運行。

參照現代公司制治理模式，結合職業院校特點，混合所有制職業院校建立的現代職業院校制度應該是黨委主導的董事會領導下的校長負責制。具體治理體系由黨委會、股東大會、董事會、監事會、校長及中層管理機構組成。黨委會由政府主管部門委派，負責院校的政治領導。股東大會負責院校發展戰略的制定，董事會負責院校辦學決策審議和校長聘任。為保證辦學的公益性，黨委成員應作為獨立董事參與董事會的決策審議。校長負責院校日常管理，中層管理機構負責人由校長選任，具體落實執行校長的管理方案。發揮以教職員工為基礎的監事會以及教代會、職代會、工會在職業院校治理中的審議監督作用。與股份制公司治理不同的是，混合所有制職業院校不遵循股東至上原則，而是以學生的發展為中心，在為學生發展服務的前提下實現辦學各方主體權力的平衡和利益的共贏。

三、辦學經費保障

辦學經費是職業院校發展重要的物質基礎，經費投入不足也一直是困擾職業院校發展的難題。企業生產技術發展迅猛，職業教育培養的人才需要及時了解和把握時下行業新工藝、新技術、新材料、新產品的動態，需要熟知企業先進生產設備的技術性能和操作要領。“職業教育課程實踐性與技能訓練的特點決定了其生均培養成本要高于同層普通教育，一般統計是2-3倍。”教育經費投入不足使職業院校的實習實訓設備得不到及時更新，對新工藝技術反應滯后，不能滿足技能型人才培養的需要。

依照“政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣”的辦學政策，鼓勵多方主體以多種生產要素參與投資職業教育，并獲得相應收益，為職業院校進行社會化融資創造了條件。通過混合所有制改革，職業院校的所有權由集中走向分散的過程，就是大量吸納企業資源改善職業院校的辦學條件的過程。政府在職業教育經費籌措中還可以逐步制定相關政策法規，根據不同企業的性質按一定比例提取職業教育經費，逐漸加大企業尤其是國有大企業對職業教育辦學成本的分擔比例，彌補國家財政性經費投入的不足。

《意見》指出，要“因地制宜，調整優化教育支出結構，加大對民辦教育的扶持力度。”基于職業教育對經濟社會發展的重要作用，政府抓職業教育就是抓經濟發展。地方政府作為職業院校的投資主體，不會減少對混合所有制職業院校的經費投入。政府還可以不斷改進和拓展投資方式，通過購買服務對社會資本提供的職業教育資源支付一定費用，或者通過項目支助，鼓勵校企聯合研發、成果轉化來支持職業教育發展。

混合所有制職業院校資金來源是多元的，院校管理人員和教職員工也可以投資入股獲得學校股權。這既有利于調動教職工積極性，強化對管理層的監督，也有利于整合院校內外資源提高辦學水平。

通過政府財政投入、企業參股、教職員工投資入股、學生學費和社會捐贈等多種形式，可以為混合所有制辦學的職業院校提供辦學經費的保障。

四、師資和教學質量保障

學校教學活動的成功關鍵在于教師，一支業務精湛、作風優良的高素質師資隊伍是混合所有制職業院校發展的重要保障。在混合所有制改革中，如果社會資本占股達到一定比例，一線教師的權益如何得到保障是廣大教職工普遍關心的問題。《意見》規定“民辦學校教師在資格認定、職務評聘、培養培訓、評優表彰等方面與公辦學校教師享有同等權利。”這為混合所有制職業院校教師的聘任、使用、考核、培訓、晉升和激勵提供了依據，解除了混合所有制職業院校教師的后顧之憂，有利于形成穩定的專業化教師隊伍。

職業院校混合所有制改革可以實現產教之間的深度融合，一方面給職業院校的專業教師提供了更多接觸企業生產經營實際的條件和機會，加快了專業教師的成長。另一方面企業的優秀技師、能工巧匠及業績突出的經營管理人員可以加入“雙師型”教師隊伍，也可以在職業院校設立工作室、指導學生實習實訓和社團、興趣小組活動，或通過建立現代學徒制從職業院校學生中帶起一批學徒，傳承優秀的實踐經驗和技術技能。校企共同打造出一支數量充足、質量過硬的“雙師型”教師隊伍，能夠有效提高職業教育的人才培養質量。

職業教育的人才培養要隨著社會經濟的發展不斷調整、變化。隨著職業院校的混合所有制改革，職業院校專業設置、教學計劃的編制以及教學內容、課程標準的確定可以更多吸取行業企業專家的意見，并且可以根據行業發展的最新動態，及時加以更新。同時企業的加入可以使學生實習實訓基地的數量和質量得到保障，能夠以企業真實的技術水平和生產過程引領教學，在工學交替中提高學生學習興趣、學習效果和動手能力，達到技能型人才的培養目標。

混合所有制職業院校引入了具有一定逐利性的社會資本，為防止給辦學質量帶來不利影響，需要建立健全混合所有制職業院校辦學質量保障體系。政府可以通過完善信息服務平臺，制定信息公開制度，強化動態跟蹤，對職業院校辦學質量進行考核評估。還可以引入第三方評估機構，加強全社會的監督評議，引導混合所有制職業院校找出差距和不足，提高育人質量。同時，政府和社會各方可以積極培育與職業教育相關的行業組織和社會團體，在促進行業自律、承擔社會責任以及開展交流合作等方面發揮積極作用，共同推動混合所有制職業院校的良性運行發展。

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