關于吉林省貧困縣涉農資金整合試點工作的調研報告

徐陽

摘要：本文介紹了吉林省在貧困縣涉農資金整合的探索，分析了目前吉林省涉農資金整合試點工作存在的問題，并提出建議。

關鍵詞：貧困地區；財政涉農資金；改革

吉林省高度重視貧困縣涉農資金整合試點工作，印發了《吉林省人民政府辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的實施意見》（吉政辦發〔2016〕61號），將8個國家扶貧開發工作重點縣全部納入試點縣范圍，在中央列入統籌整合范圍20項財政涉農資金基礎上，將省級25項用于農業生產發展和農村基礎設施建設方面的財政涉農資金全部列入統籌整合范圍。同時要求試點縣上級市州財政和試點縣本級財力安排的涉及農業生產發展和農村基礎設施建設方面的資金都要納入統籌整合使用范圍。

一、省級層面具體做法

（一）建立整合試點工作機制

一是建立整合試點工作協調機制。按照省政府部門職責分工，建立了省扶貧開發領導小組負總責，省政府相關部門在省扶貧開發領導小組領導下分工負責，做好政策制定、政策解讀、權力下放、指導監督、績效評價等工作的協調機制。二是取消限制資金統籌整合使用的相關規定。按照統籌整合使用財政涉農資金的要求，先后修訂了《吉林省財政專項扶貧資金管理實施辦法》等資金管理辦法，在新辦法中增加了由試點縣按照國家和省開展統籌整合財政涉農資金試點工作的有關文件規定，根據脫貧攻堅需要統籌安排使用整合資金的內容，項目審批權限完全下放到試點縣，取消了專款專用等限制規定。三是積極開展政策培訓、解讀及宣傳工作。制定了《指導貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點工作方案》（吉財農〔2016〕896號），對貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點工作目標、運作流程、工作機制、職責分工、時限要求、獎罰機制、簡報宣傳等方面提出了全面的指導意見。

（二）加大資金保障力度

一是加大分配到試點縣整合資金規模，資金增幅不低于平均增幅。全省納入整合范圍的資金總量、中央資金、省級資金分配到試點縣的資金增幅均大幅高于全省平均增幅。二是落實國家“切塊下達”有關要求。絕大多數資金采取了“切塊下達”且未指定具體項目，沒有提出與脫貧攻堅無關的任務要求。

（三）開展省定連片特困地區縣整合資金試點工作

在總結8個國定貧困縣試點經驗的基礎上，為支持省定連片特困地區縣（市、區）打贏脫貧攻堅戰，省政府決定，2017年將雙遼市、柳河縣、長白縣、白城市洮北區、洮南市、長嶺縣、圖們市7個省定連片特困地區縣（市、區）納入統籌整合試點縣范圍，利用省、市、縣三級財政涉農資金開展整合資金探索。印發了《吉林省人民政府辦公廳關于支持省定連片特困地區縣（市、區）開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》。

二、基層整合具體做法

從市縣層面看，按照國家和省統籌整合使用財政涉農資金打贏脫貧攻堅戰的文件精神，各試點縣高度重視，認真謀劃，積極推進整合試點工作。

（一）建立健全整合試點決策和執行機制

一是建立整合試點決策機制。試點縣成立了由一把縣（市）長任組長，各副縣（市）長任副組長，各相關部門、各鄉鎮負責人為成員的統籌整合資金領導小組。二是建立健全執行機制。領導小組各成員單位按照職責分工，具體落實領導小組決策的重大事項。鎮賚縣建立了縣級負責、財政協調、部門指導、鄉鎮實施的整合試點執行機制。通榆縣形成了鄉鎮和各部門分工合作的一整套整合資金運行模式。具體是：鄉鎮政府負責項目的組織實施，對資金管理、資金安全、資金規范有效使用負全責；業務主管部門配合鄉鎮政府編制項目建議書、提供相關項目申報計劃、整理申報要件、制定項目實施方案及預算、共同實施整合資金項目；扶貧部門與業務主管部門統籌安排項目申報立項、監管等工作；財政部門負責資金整合及整合后資金的收支管理；監察、審計部門負責項目資金使用的審計和監管。

（二）編制整合使用方案和制定資金管理辦法

一是編制年度整合使用方案。各試點縣結合當地脫貧攻堅規劃制定年度涉農資金整合使用方案，方案確定的具體項目主要是與脫貧成效緊密掛鉤的產業發展和基礎設施建設項目。二是制定資金管理辦法。各試點縣全部出臺了統籌整合使用財政涉農資金管理辦法，明確了統籌整合資金使用管理的目標和基本原則、整合資金來源和使用范圍、資金分配使用和管理要求、項目申報審核實施監管和驗收要求、部門職責分工和績效考核要求，資金管理辦法結合當地實際切實可行。

（三）整合試點的主要模式和具體做法

各試點縣按照精準扶貧、精準脫貧的要求，統籌整合中央、省、縣級安排的財政涉農資金，根據脫貧攻堅實際需要，將納入整合范圍的各類資金在“大類間打通”跨類別使用。以扶貧規劃為引領，統籌各行業規劃任務，形成“多渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的整合資金投入使用模式。靖宇縣的主要做法是，多渠道引水：縣財政局在收到上級下達的統籌整合使用的涉農資金指標后，匯總上報靖宇縣扶貧開發領導小組。一個池子蓄水：經縣扶貧開發領導小組審核后，將資金撥付到“靖宇縣扶貧資金專戶”進行“統籌整合”。大類間打通、跨類別使用：扶貧開發領導小組根據資金規模，按照整合使用方案批復年度項目建設計劃。一個龍頭放水：縣財政局按照批復的年度項目建設計劃進行資金統籌、調度，并將整合后的涉農資金分解下達到項目部門。

（四）加強資金項目監管

一是切實加強整合資金和項目管理。各試點縣都制定了整合資金管理辦法，鎮賚縣還制定了《整合資金監督辦法》，大安市制定了《統籌整合使用財政涉農資金管理和撥付辦法》，還成立了由市長任組長、市委副書記、市紀委書記、政法委書記和檢察院院長任副組長，市監察局、檢察院、審計局、財政局、扶貧辦為成員單位的大安市扶貧項目資金監管領導小組。二是全面推行公開公示制度。各試點縣及時將涉農資金整合政策文件、管理制度、資金分配、項目建設內容情況等內容在政府門戶網站或主要媒體向社會公開，發揮審計、紀檢監察、財政監督、社會監督和群眾監督作用，建立多層次、多方位、多形式的監督機制。將整合資金來源、項目建設等情況在行政村公示，擴大貧困群眾的知情權、參與權、監督權，發揮基層財政就近監督職能，進一步提高涉農資金管理科學化、精細化水平。三是規范預算調整。按照涉農資金管理有關要求，各試點縣市在收到省財政下達的統籌整合使用財政涉農資金后，區分中央、省各類資金并詳細記錄預算指標來源，根據經報備的資金統籌整合使用方案安排預算，將調整后的預算下達給實際使用單位，按實際用途列相應支出科目，在預算指標賬中記錄有關資金用途調整情況，如實反映資金實際使用情況。

三、存在的主要問題及建議

（一）關于分配給試點縣的資金增幅問題

一是國辦22號文要求“原則上用于貧困地區、貧困人口的資金增幅不得低于該項資金的平均增幅”。對于連續性任務的項目，采用因素法分配資金，可以達到。但對于階段性任務、不均衡性任務的項目，資金分配達到增幅要求有難度。建議對于階段性任務、不均衡任務的項目，可按照建設任務和補助標準分配，不作增幅方面的強制要求。

（二）關于國家重點任務與整合資金矛盾問題

例如，國家將農田水利設施建設和水土保持補助資金、江河湖庫水系綜合整治資金、全國山洪災害防治經費整合為水利發展資金，并重新制定了資金管理辦法。水利發展資金采取“專項資金+任務清單”的管理模式，并將高效節水灌溉面積、中小河流治理作為約束性指標，即必須完成的工作任務。如試點縣對這部分資金進行整合，則無法完成國家任務。建議從國家層面，要么把約束性指標從整合資金范圍內剔除，保證完成國家重點工作任務。

（三）關于整合資金支出范圍問題

吉林省的建檔立卡貧困人口50%以上都是因病致貧。為了有效緩解因病致貧、因病返貧問題，吉林省采取了“五提高、一降低、三減免政策”，但仍有部分貧困戶難以承擔個人負擔醫療費部分。為建檔立卡貧困戶購買補充醫療保險成為現實選擇。但在省級財力和市縣財力非常有限的情況下，為全部建檔立卡貧困戶購買補充醫療保險又變得不現實。建議國家按照兩不愁、三保障的脫貧目標，適當放開整合資金的使用范圍，將為貧困戶購買補充醫療保險等醫療、教育內容納入整合資金的支出范圍。

（四）基層接受檢查過頻過多，存在重復交叉檢查問題

建議國家有關部門對采取委托審計方式或抽調社會人員進行審計的，要求誰組織審計檢查，誰負責對審計人員進行培訓，以便統一掌握政策、統一處理違紀問題。檢查過多，增加基層的工作量。應建立監督檢查的統籌協調機制、檢查信息共享機制和成果互認機制。

（作者單位：吉林大學經濟學院）

責任編輯：凌玉endprint