關于林改中二類林地發證率低及山證不符的調查及思考

秦武峰

摘要：指出了林權證是林業權屬的證書，具有法律效力，凡涉及林業發展必涉及林權證書。但從福建東部部分縣市的調查中發現，該地區在林權制度改革確權發證中普遍存在程序不規范、發證率低、林權證山證不符、權利人不真實的現象，該問題嚴重制約了林農增收，林業產業化，引發林權糾紛，危及農村社會和諧穩定。調查分析了其發證率低及山證不符的原因及其后果，以期為該地區采取措施解問題提供幫助。

關鍵詞：集體林權制度改革；二類林地；林權登記

中圖分類號：F326.1

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）23-0012-02

1 引言

福建省屬南方重點林區，山多林豐。從1980年代的林業“三定”至今，經歷了由“統管”、“林業股份制”到“明晰產權”再到“均山”與“均股”的演變過程，反映了集體林產權由“統”向“分”的變遷歷程^[1]。福建省自2003年啟動了以“明晰所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”為主要內容的集體林權制度改革以來，在促進農村生產發展、資源增長、農民增收、社會和諧、農村經濟社會發展等方面取得了一些成效。但調查顯示，該省在林改確權發證這一核心環節依然存在地區不平衡的問題，在立地條件好的一類地區（如三明地區），確權發證已經制度化和良性化，但立地條件相對較差的二類地區（如閩東），在林改已經過了11年，仍普遍存在程序不規范、發證率低、林權證山證不符、權利人不真實等現象。在當前集體林權制度改革已經進入林地規模化、林權資本化、林業現代化和組織經營創新的深化階段，如何解決上述問題顯得尤為迫切。

2 閩東地區確權發證概況：福安市的案例

福建省是國家確定的林改試點省份之一和國家確定的唯一的“國家林業改革與發展綜合試驗區”。福安市地處福建省東部，全市土地總面積為1880.1 km2，林業用地面積12.9萬 hm2，占土地總面積74.39%，其中，有林地面積11.7萬 hm2，活立木總蓄積量219.8萬 m3，森林覆蓋率66.07%。該市自2003年實施集體林權制度改革以來，309個村莊實現產權明晰，142個村莊未實現產權明晰；產權明晰面積137.85萬畝，其中，商品林109.16萬畝，生態公益林28.69萬畝。打印林改證3718本，宗地數6071宗地，已發證到村級戶或聯戶1586本，面積19.23萬畝，2132本未發放。但上述確權發證成果為倉促應對集體林權制度改革驗收的虛假“成果”，事實上，閩東地區普遍存在發證率低、林權證山證不符、權利人不真實等現象。

3 發證率低及山證不符的原因

3.1 林業收益低，屬于兼業性質

閩東經濟發展水平屬于福建省的欠發達地區，村莊絕大多數為空殼村，大部分中青年外出務工，勞動力外流嚴重。當地林地大都為二類地，立地條件相對較差，林農需要投入大量的時間精力成本經營林業。此外，當地林業經營管理水平低，林業產出效益不高，農民難以從林業經營中獲得良好的經濟收益，林農缺乏從事林業的根本動力。寧德自2004年開始開展集體林權制度改革確權發證，該時期恰逢寧德地區的傳統產業——機電、船舶產業開始蓬勃發展起來，林業經濟效益無法與之比，林業只屬于兼業性質，占農戶收入不到5%，農民參與林改確權發證積極性不高。此外，長期以來當地已形成自身判斷林業權屬的地方性慣習，這使得林農對林權的法律效力缺乏應有認知，產權法律意識淡薄，參與確權發證主觀意愿不強。

3.2 發證中普遍存在不規范及產權信息不真實

據調查顯示，當年集體林權制度改革主體階段，當地的村干部在確權發證的各個環節均存在執行程序不規范、提供的產權信息不真實等行為。由于村民外出務工較多，參與林改積極性不高，林業產權意識淡薄，村干部難以召集村民全程參與確權發證。因此，各村在林權改革確權發證前期召開的村民大會中，經常出現村民代表人數到位不足、代簽的現象；在制定林改方案中，各村普遍出現村干部一手包辦村莊林權改革方案，林改方案出現模式化，此外，以自然村或村民小組為單位，根據農戶家庭人口多少，對山林進行均山均權均利，理論上容易，實際操作中難度極大^[2]。以福安市為例，該市的山地權屬確認準確率僅達30%，林權證山證不符、權利人不真實的現象大量存在。有些地方當時發證面積是以林業“三定”時當地的“習慣畝”為依據的，發證面積均小于實際面積，林改對這部分農戶不再重新發證，發證面積仍按原“習慣畝”不變。

3.3 “祖宗山和祠堂山”兩山問題突出，無法作為登記主體

閩東農村地區普遍存在“祖宗山、祠堂山”兩山問題，“兩山”林地權屬與林木權屬不一致，林地使用權為祠堂、宗祠所有，且大部分掌握于少數人手上或集中于祠堂宗族勢力手上；林木權屬為農戶所有。按照集體林權制度改革的相關要求，確權發證的權利人一般為林地使用權持有者，但作為林地使用權持有者的宗祠與祠堂，兩者在法律上均無法作為登記主體。如若將具有林地使用權的祠堂、宗祠作為林業權屬權利人，那么便無法徹底貫徹“誰造誰有”政策。而如若將林木權屬的農戶作為林業權屬權利人，則極易引起勢力較大的宗祠或祠堂的不滿，從而引發林權糾紛，且此類糾紛往往涉及面廣，跨村、跨鄉鎮的情況常有出現。因此，“兩山”確權發證面臨兩難困境。相較而言，未落實“兩山”權屬發證，則既可以維持“誰造誰有”政策，又可以確保村莊的和諧穩定。事實上，在當地民間林地和林木的管理使用和轉讓中，早已形成認可祖宗山、祠堂山、山場契約的慣習，并按照此地方性慣習對林業產權歸屬進行判斷。

3.4 當地政府對林改存在的問題不夠重視，致使這項重大改革不徹底

確權發證需要耗費大量時間，具體包括進村開展實地調研摸底、訪談掌握山地界限知識的村民、現場勘查山界、張榜公布、處理申述等諸多環節，需要一定的工作時間。但當年的集體林權制度改革是項政策性的正式制度，其執行落實具有時間限制，時間要求緊迫。以確權發證工作為例，該項工作業務量大，任務艱巨，涉及各村各家山地，按照集體林權制度改革相關規定，政府部門主要負責宣傳發動、組織等，林業部門主要負責技術服務，但當年地方政府對這項工作重視不夠，致使這項重大惠農政策改革流于形式。以福安市為例，該市林業站僅有9個，在崗人員僅有54人，有限的人手使得該市無法在短期內完成大規模的確權發證工作任務。確權發證技術要求高，各家各戶林地面積小，大致僅為幾分至幾畝之間，且呈零星分布狀，在圖面上幾乎無法勾繪具體位置，而鄉鎮一級的林業站技術力量更為薄弱。該市負責外業調查的技術人員僅有24人，其余人員均為退伍軍人、婦女干部以及家屬等林業技術專業知識薄弱的工作人員。endprint

4 確權發證率低，山證不符已引發的不良后果

4.1 影響林業產業的規模化和林業資產的盤活

當前，隨著福建省林改進入深化階段，閩東地區的集體林業經營也朝規模化、專業化發展，一些單家獨戶組織化極低的林農不斷地向林業部門申請要求發放林權證書或者變更林權證書，以便將林地流轉至合作社，增加家庭收入。但該地區卻普遍存在發證率低、林權證山證不符、權利人不真實的情況，致使地方政府采取回避措施，主管部門對林農的申請一律給予不具流轉資格、不予流轉的答復，這不僅影響了林農的持續增收，更影響了閩東地區林業產業的規模化和林業資產的盤活，阻礙現代林業的發展。

4.2 林權糾紛和上訪事件呈現，影響社會穩定

林改確權發證山證不符，權利人不真實問題已經開始影響寧德一些市縣的和諧穩定。一是林農因缺乏林權證或者林權證權利人不真實而無法獲得林木砍伐指標。林農長期投資投勞經營林業，收獲季節申請砍伐林木指標，卻因山證不符等而受阻，導致林農怨聲載道，意見很大；二是一些曾負責確權發證的村干部一旦在換屆競選中落選，別有用心的村民便可能依據此類干部在確權發證中存在的不規范行為，進行上訪報復，這影響了村莊社會的和諧穩定；三是一些鄉鎮林場一旦改變原有用途便容易引發糾紛。林場產權權利人不真實，外加與林場林權相關的權利人較為復雜，一旦林場決定改變原有用途進行公開招標，便極易引起相關權利人的反對。相關權利人紛紛要求重新辦理林場產權，重新調整產權分配，這都容易成為林權糾紛與林權群體性事件發生的導火線。

5 地方政府的困境及突破口

林權證山證不符，權利人不真實的問題如果不及時加以破解，將導致閩東地區的林業部門負擔包袱越來越重。因此，寧德市正積極籌謀重新進行確權發證，但重新確權發證面臨如下3個主要問題：一是重新確權發證如果未取得政府以及有關部門的有效配合，僅依靠林業部門單打獨斗，難度大；二是重新對山地進行全面勘界，為避免重復與錯漏，宗地圖需要全面矢量化，這就要求采取航拍等技術手段，但目前林業部門無相應的財政支持；三是全市進行全面的重新確權發證，需要一定的工作時間與專業工作人員，但目前林業部門人手不足，技術人員有限，完成相應的工作量困難大。即便上述問題均能夠順利得到解決，重新確權發證還需要解決一個至關重要的問題，即撤銷林權證登記機關的登記信息。成功撤銷林權登記機關的登記信息，需要證明林地征占用滅失或者需要證明林權登記當事人提供虛假信息，而后者要求當事人承擔相應的法律責任。該市不符合上述兩種撤銷的條件要求。因此，至今該市林權證山證不符，權利人不真實的困境未能成功破解。

6 結語

林權證是依法維護林農合法權益的根本保證，林權證的全面發放，關系到林業資源的可持續發展，對調動社會各方積極參與林業發展，促進林業更好更快發展具有重要意義。閩東地區二類地林權證山證不符、權利人不真實問題已然對當地林農增收、林業產業化發展、地方社會和諧穩定等產生不利影響。因此，需要地方政府加強指導統籌，借《不動產登記暫行條例》的實施首先解決這些山林糾紛和歷史遺留案件^[3]。

參考文獻：

[1]張紅霄.我國集體林權制度改革背景及動因分析———基于福建省村級案例研究[J].南京林業大學學報（人文社會科學版），2007，7（4）：68 ～72.

[2]高兆蔚.福建省集體林權制度改革及其換發證研究[J].林業勘察設計（福建），2014 （2）.

[3]鄭世賢.林權類不動產登記與深化林改的問題及對策[J].安徽農學通報，2016，22（22）.endprint