鄉村振興戰略下的地方政府職能調整

范利梅

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京211100)

0 引言

鄉村振興戰略作為新時代中國發展的重要戰略之一被寫入十九大報告。學者們從不同角度對鄉村振興戰略進行了解讀。劉守英等[1]認為鄉村振興戰略是對重農業輕鄉村政策的矯正，過去的鄉村政策“一方面主要圍繞農業和農民增收，另一方面圍繞要素怎么快速地配置到城市，鄉村本身如何現代化，沒有被提到議事日程上”。馬駿認為堅持農業農村優先發展，健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是一種科學的認知和定位，“城市有城市的定位，鄉村有鄉村的定位，只有各司其職才能融合發展”。肖欣認為鄉村振興戰略更加注重農業農村人才資源的挖掘，“要振興鄉村首先要留住人，不僅僅是人才。人是最重要的資源，有人鄉村才會興旺，才會有人氣，才會有振興的基礎”。趙強[2]認為鄉村振興戰略是給三農的最大利好，“農業農村優先發展，鞏固和完善農村基本經營制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，為農村的振興提供了政治與政策保障”。張紅宇[3]認為新時代鄉村振興戰略的有效實施，需要進一步深化農村改革，“繼續深化農村土地制度改革。加快推進農業經營制度改革。深入推進農村集體產權制度改革。大力推進農業人才隊伍建設”。葉興慶認為比起農業現代化，鄉村振興統領了三農工作，在立意上有一個新的提高，鄉村振興戰略的落實要緊緊抓住“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”這一總要求。在扶貧方面，葉慶興認為“‘精準扶貧’的核心要義，就是產業扶貧。之所以強調‘產業’，是因為只有產業扶貧，才能讓他們長期、可持續地過上更好的生活”[4]。關于農業污染的問題，葉慶興認為我國存在“資源環境透支的問題。“要確保食品安全、糧食安全，推動農業走上可持續發展道路，應從2個角度入手，分別是約束和激勵”[4]。

關于鄉村發展中的地方政府職能轉變，學者們進行了廣泛研究。一是農業現代化建設中地方政府職能研究。吳丹等[5]基于北大荒農業現代化的發展實踐，探索了北大荒農業現代化的綠色發展模式，認為北大荒農業現代化應該從農業、林業、水利3個方面構建綠色發展模式。黃慶華等[6]用定量分析的方法得出人力資本對農業現代化的重要作用，因此應該培育新型農民助力人力資本的增長。李婕妤等[7]認為農村金融的發展有利于改善中國農業現代化發展過程中融資渠道有限、資金供給不足的局面。對此要加大農村金融改革力度，加大政府對農村金融支持農業現代化的政策扶持，充分滿足農業現代化對資金的需求。二是鄉村文化建設中地方政府職能的研究。溫麗華等[8]認為開展鄉村文化建設始終是實現我國文化自覺、文化自信的一把鑰匙，而優秀家風是其內驅力。以優秀家風促進鄉村文化建設，需要政府做好宣傳教育、完善制度、整合優秀文化資源的工作。季中揚等[9]認為受管理主義的影響政府行政推行的鄉村文化建設存在一定的風險，因此可以利用鄉賢文化推動鄉村文化建設。三是鄉村生態文明建設中地方政府職能的研究。許黎等[10]認為科學的鄉村旅游開發有利于環境保護和資源節約，也是生態文明建設的重要部分，要在鄉村旅游生態化和鄉村生態旅游化上尋找融合點，從精神層、制度層、物質層、行為層全面打造鄉村旅游新模式。四是鄉村旅游發展中地方政府職能的研究。許沁喬[11]認為鄉村旅游發展存在結構單一、旅游設施落后、缺乏專業管理規劃等問題。為此地方政府應該做好鄉村旅游規劃，突出品牌效應，將電子商務與鄉村旅游相結合。劉寧寧[12]通過對西班牙、英國、美國、日本鄉村旅游發展模式的研究，認為我國農村經濟市場化水平不高，應該發揮出政府的宏觀調控和監管職能，完善我國鄉村旅游管理體制，加大對鄉村旅游服務設施投入，完善相關法規條例。五是鄉鎮政府治理的研究。任寶玉[13]認為鄉鎮政府最貼近農民,最了解農民的需求，一個服務型的鄉鎮政府將在農村經濟的發展中扮演著市場以及其他層級的政府都無法替代的角色。建設服務型鄉鎮政府需要建立一個機構健全精干、分工明確、指揮統一、科學高效的行政管理體制。需要建設自下而上的鄉鎮公共權威授權體制以及鄉鎮公共財政體制。

學者們對鄉村振興戰略的研究主要限于對該政策的解讀，以及宏觀的戰略實施建議。在鄉村發展方面，學者們分別對農業現代化、鄉村文化建設、鄉村生態建設、鄉村旅游發展、鄉鎮政府治理和農民權利實現進行了廣泛研究，政府在各方面應履行什么樣的職能，學者們提出了不同的建議。而針對鄉村的總體發展，地方政府職能應該做何調整，鄉村振興戰略中地方政府應該扮演什么樣的角色，這方面研究還有待完善。

1 我國鄉村發展與地方政府職能關系演變

1.1 鄉村發展與地方政府職能

新中國成立以來，為了促進鄉村發展，我國政府對鄉村進行了多次改革。土地革命使農民耕者有其田的夢想得以實現。但長期戰爭后，農村生產力十分落后，農民沒有足夠的生產工具將手中的土地轉化成財富。為了提高社會生產力，農村地區開展了人民公社化運動。從本質上說，在落后的社會生產背景下，人民公社的發展模式有助于整合群眾資源，提高農村的社會生產力。但在地方政府錯誤政策解讀和錯誤政策的執行下，人民公社化運動走上了極端平均主義道路。地方政府包攬農村生產生活的方方面面，大辦公共食堂，農業生產大兵團作戰，“農民的土地、牲畜、農具等都被‘共了產’，生產上喪失了經營自主權，生活上失去自由行動權”[14]。在農業生產上瞎指揮，強迫命令“旱田變水田，淮北變江南”的現象普遍存在；在農業產量的上報上弄虛作假，放衛星，報高產；地方官僚主義作風盛行，貪污浪費現象嚴重。種種錯誤的指揮和嚴格的控制下，農民不僅沒有富起來，反而出現了全國范圍內的大饑荒。改革開放后，農村進行了家庭聯產承包責任制改革，集體組織不再實行統一經營和統一分配，農民真正實現了自主經營，自負盈虧，積極性得到了極大提高，農業取得了很大發展。地方政府雖然不再干預農業生產經營活動，但對鄉鎮企業實施直接的生產經營，行政主導的鄉鎮企業違背了市場發展規律。2005年黨的六屆五中全會提出了新農村建設，地方政府圍繞“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村發展目標對鄉村進行了管理。如鼓勵農民種植經濟作物，增加農作物的經濟價值；對養殖業實施政策補貼，增加農民收入來源；推行醫療合作社，使農民病有所醫，看得起病；大力實施“村村通工程”，實現農村通路、通網、通信；建設垃圾處理的基礎設施，清理主要河道，保持村容整潔；積極引導村民自己管理自己的事，落實村民自治制度；建設新農村，讓農民“上樓”，減少自建房對耕地的占用等。農村發生了翻天覆地的變化，農民生活得到了很大改善。但這種借鑒城市發展方式的鄉村發展也產生了一系列社會問題。政府強力推行的鄉村發展，農民沒有參與進來，沒有培養相應的治理能力，農民主體的作用無法發揮出來。農村空心化、留守兒童、留守婦女、空巢老人、土地流轉等社會問題突出，對政府職能轉變提出了新的挑戰。十六屆五中全會提出了“美麗鄉村”的建設目標，“美麗鄉村”是對“建設社會主義新農村”內涵的深化和更高要求，為社會主義新農村建設指明了方向，主要是為了解決新農村建設中出現的生態問題和社會問題。各地方政府開始了美麗鄉村的建設步伐，對農村的污水處理，農村生活垃圾治理、文化保護等出臺了相關法規政策。推進污水處理，部分地區還建設了給排水系統，建設垃圾處理系統，改善了農村環境和農民的生活質量。各地方政府在農村大辦觀光農業、打造特色小鎮，使農業、農村景觀、文化等與第三產業相結合，創造出了新的經濟增長點，農民收入得到很大提高。

從人民公社化運動到家庭聯產承包責任制到建設社會主義新農村再到美麗鄉村建設，我國在鄉村發展方面進行了不斷的探索，地方政府對政策的解讀和執行，影響地方政府職能的定位，而地方政府職能的定位關系到鄉村發展的方式以及鄉村發展程度。

1.2 地方政府在鄉村發展中存在的問題

1.2.1 重農業輕產業結構優化 新中國成立至改革開放階段，我國對鄉村的發展政策更多的是對農業的發展，強調平均主義，農業生產資料占有的平均、農產品分配的平均。溫飽是地方政府對鄉村發展的目標，也是農民勞動的目標，農業是農民增收的唯一方式。地方政府對鄉村的發展緊緊圍繞農業增收展開職能。改革開放后，我國實行社會主義市場經濟，經濟發展、城市建設被放在突出地位，以農業為依托的農村為城市提供生產資料，農業的發展關系到我國現代化進程。地方政府大力推進農業發展，進行家庭聯產承包責任制改革，負責征收農業稅。雖然部分地區興辦了鄉鎮企業，但鄉鎮企業直接或間接地受到政府的干預，是作為地方財政增收項目經營起來的，并不能成為農民增收的來源。農業稅取消后，減輕了農民負擔，提高了農民的積極性，農業給農民帶來的收入增多，但無法滿足農民日益增長的物質文化需要。因此，以農業為主要增收點的鄉村產業結構單一，農民收入來源少，盡管地方政府對鄉村發展投入了很多人力物力財力，但農村的發展仍然十分緩慢，實現農民生活富裕的目標還需要一個長期的過程。

1.2.2 農村環境治理職能缺位 近年來伴隨著經濟的發展，農民生活水平的提高，農民的消費能力也得到了很大提升，農作物生產多樣化和畜牧業也發展起來，而且農村人口眾多，垃圾的產量與日俱增，而農民環保意識差且垃圾處理基礎設施不完善，導致農村面臨嚴重的垃圾污染問題。亂扔亂倒亂填埋生活垃圾和生產垃圾造成了嚴重的水污染、空氣污染、土壤污染,這些都危害著人們的身體健康。由于城市產業結構調整，地方政府片面追求GDP，承接城市淘汰的重污染企業，進一步污染了農村的土地、空氣和河流。農業增收方式偏頗，農民片面追求農業增產，對土地和農作物過度施加化肥和農藥，造成土壤污染。比起城市完備的垃圾處理系統、逐漸優化的產業結構、綠色的生產生活方式，政府對農村的環境治理職能存在明顯的缺位。面對城鄉發展差距越來越大的問題，農村走城市先污染后治理的道路顯然已經不再可行。

1.2.3 文化保護和發展職能缺位 面對農村落后的社會發展現狀，地方政府著眼于農業的增收，農民生活條件的改善，農村經濟的發展。部分地方政府實施舊農村改造，新農村建設項目，將以姓氏宗族為依托的村落全部拆遷，鼓勵農民購買鄉鎮的集體住房。打破了農民傳統的生活方式，農村特有的文化風貌被瓦解，不利于農村文化的傳承，作為對法律有補充作用的村規民約難以發揮作用。另外，雖然近年來地方政府開始在農村興建娛樂場所和體育設施，但是相比較城市保存和開發良好的文化遺址、博物館，建設完備的文化宮、圖書館，農村文化建設還處于低級階段，僅重視文化享受而不重視農民的文化素養的提高。

1.2.4 重管制輕自治 我國城市是在政策影響中和政府廣泛干預中發展起來的，雖然改革開放實行了30多年，但直到2017年我國才確立了市場在資源配置中起決定性作用的社會主義市場經濟。我國城鄉差距很大，為了促進農村發展，從承接城市第二產業，農村就地城市化鼓勵農民進城購買住房等做法，可以看出我國農村發展走的是城市發展的老路，是在政府管制下的農業發展、產業升級以及基礎設施建設，是政府主導下的城市反哺農村。沒有發揮農民的主體作用，采用什么樣的發展方式，發展成什么樣的農村，農民沒有發言權。鄉村雖然更加富裕，更加現代化，但農民并不能完全享受這些變化，并依托這些變化提高生產力，增加收入。更多的是農民向城市流動，在城市發家致富，返鄉養老。另外，村民自治的水平和能力低。村民選舉流于形式，選舉不出能帶領村民發家致富，服務于村民的人。具有杰出能力的村民外流，農村缺乏自治人才。

2 鄉村振興戰略下的地方政府職能調整

2005年我國提出了建設社會主義新農村的鄉村發展戰略。但由于政策的不完善以及地方政府能力有限，新農村建設中存在很多問題。“美麗鄉村”是對鄉村發展中保護生態環境要求的補充，但應該發展成什么樣的鄉村，怎樣發展鄉村還沒有形成系統的認識。十九大提出的鄉村振興戰略對這一問題做了明確解答。以產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕為總要求，城鄉融合發展，鄉村一、二、三產業融合發展，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。

如前所述，鄉村的發展一直是在地方政府的主導之下，中國鄉村目前取得的發展是在地方政府的推動下達成的。在鄉村振興戰略下，地方要尋找一條不同于城市發展方式且符合農村發展的道路，是生態和經濟的共同發展，是一、二、三產業的融合發展，是農業、農村、農民的全面發展。為了走一條符合農村自己的發展道路，要求政府職能做出以下調整。

2.1 從重農業發展到一、二、三產業融合發展

隨著政策的完善，科技的進步，農業增產的問題解決了，但農業增產并不意味著農民增收。糧食價格增長幅度小且價格低，但物價上漲快，農民的需求與日俱增，單靠農業的增產不能滿足農民增收的愿望。鄉村振興戰略提倡農村一、二、三產業融合發展。一、二、三產業協調發展指的是一、二、三產業比例協調、相互促進，逐漸減少第一產業，淘汰落后產能，提升第三產業的比重，這是城市的產業發展模式。而第一、二、三產業融合發展是鄉村振興戰略中提出的針對農村產業發展的特有的發展模式，是以農業、農民、農村為基礎的，圍繞農業生產、鄉風文明、農村景觀發展起來一、二、三產業相融合的產業鏈條。因此，地方政府要根據本地區情況探尋一、二、三產業融合的產業發展路徑，同時要制定完善生產經營過程中的利益分配的規章制度，保障各主體的產權。

2.2 從先污染后治理到生態也是經濟增長點

鄉村發展走的是城市先污染后治理的老路，地方政府片面追求GDP增長，承接重污染企業在農村，且忽視對農村環境的治理，農村的經濟沒有得到很大發展，環境卻遭到了嚴重破壞。農村是一個國家的生態屏障，是經濟發展中環境做出犧牲的底線，因此鄉村的發展應該是以生態保護為基礎的發展。在物質發展相對充足的現代，經濟發展與生態保護不應該對立起來，應該相互促進，以經濟發展促進生態保護，以生態保護和合理規劃開發來促進經濟增長。因此，地方政府應該堅決摒棄高污染、高耗能的鄉鎮企業，完善垃圾處理、水質監控、生態保護系統，落實農村環境治理職能。同時，合理規劃開發生態資源，在生態環境上尋求經濟增長點，探尋一條以生態保護為基礎的綠色發展模式。

2.3 從重物質滿足到重精神滿足

建設社會主義新農村政策提出后，地方政府在農村修路通網，興辦鄉鎮企業，部分經濟發展較好的地方為農村建設體育設施和娛樂場所，根本上是為了滿足農民的物質需要。新時代，農民的物質需要雖然還沒有得到足夠的滿足，小部分農民仍然十分貧困，但大多數農民對于文化和精神層面的需要日益迫切。鄉村的發展也需要農民素質的提高，需要農民用新思想、新技術在一、二、三產業融合發展中發揮作用，需要農民有充分的法律知識和道德素養參與到鄉村治理中去。因此，在鄉村振興戰略下，地方政府要轉變和拓展對鄉村發展的重點，不僅要注重農民物質的滿足，更要注重農民精神層面的發展，培養農民的農業生產專業知識、生產經營的管理能力和鄉村自治的法律道德素質。在農民中培養一支懂農業、愛農村、愛農民的三農工作隊伍。因此，從這個方面來說，重精神滿足所帶來的農民的知識技能和道德水平的提高也意味著農民生產能力的提高，從而有助于農村物質生產的發展，有助于物質滿足。

2.4 從重管制到重自治

鄉村振興戰略提出要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這意味著地方政府不再擔任鄉村發展領導者的角色，不再是以管制的方式推行農村變革。更多的是培育農民自治的條件和能力，在農民自治的基礎上引導鄉村發展，提供公共服務。鄉村振興戰略提出的構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系、促進一、二、三產業融合發展，支持和鼓勵農民創業等策略，都需要鄉村的發展有一個自由競爭的公平公正的市場環境，這就要求政府退出對鄉村產業的直接經營，轉而為鄉村市場提供良好的服務和加強監管。如，完善農業支持保護制度，健全農業社會化服務體系，規范鄉村信貸市場，監管鄉村市場交易活動。基于農村市場發展的要求和發揮農民主體作用的鄉村自治的要求，政府應該減少對鄉村的過多管制，良好的市場運行機制以及符合村民需要的村民自治有利于激發農村市場活力，提高農民自治的積極性，減少交易成本，從而促進鄉村健康可持續發展。

3 鄉村振興戰略下地方政府角色定位

鄉村振興戰略是基于新時代鄉村發展需要提出來的，地方政府必須適應這一新的戰略來調整職能，準確定位戰略落實中的角色。由地方政府在鄉村發展中存在的問題以及應該做出相應的職能調整，地方政府在鄉村振興戰略實施中應該扮演產業融合的引導者、綠色鄉村的保護者、文化傳承的帶頭者、農民權利的捍衛者的角色。

3.1 產業融合的引導者

鄉村一、二、三產業融合發展是一條適合鄉村的產業興旺之路，是實現農民生活富裕的長久有效之路。產業融合發展要以農業農村農民為基礎，體現“三農”特色，立足“三農”利益，圍繞農業生產、鄉風文明、農村景觀發展出一條一、二、三產業相融合的產業鏈條。首先，引導農業生產規模化、專業化、品牌化發展。以家庭為單位的農業生產的增收作用已經逐漸減弱，隨著城市化進程的不斷加快，大量農民進城打工，農民從事農業生產的積極性大不如前。出現了土地撂荒、農業經濟作物種植面積減少的問題。這為農業生產走上合作化道路、發揮生產的規模效應提供了契機。因此地方政府應該規范農村土地“三權分置”制度，推動建設農業生產合作社。培育新型農民，培養專業的鄉村旅游管理人員。鼓勵部分農民將土地的經營權轉讓出去，把土地交給具有專業生產技能和設備的集體或個人經營，實現農地的規模化、專業化經營，推動農業現代化發展。農業生產與第二、三產業相結合，興辦觀光農業、特色農業，推動特色農業深加工，形成具有當地特色的旅游品牌和農產品品牌。其次，保護開發具有當地特色的文化資源，打造可供學習和參觀的文化品牌，如名人遺跡、宗族祠堂、傳統手工藝、特色節日等。合理規劃和開發，形成獨具特色的文化旅游景觀，并圍繞這些文化資源進行文化產品的加工和推廣。再次，保護開發農村自然景觀。圍繞當地特色景觀進行開發，同時注意保持農村生態的原汁原味，吸引游客前來休閑度假。鼓勵扶持農民在當地就業，使農民在產業融合中發揮主體作用，并從中獲利。完善利益分配機制，保障農民在產業融合發展中各方面的分紅利益。政府要實現對鄉村的精準扶貧，產業發展才是治標治本、長久有效之計，它對農業現代化、農民增收、農村生態保護、減少農民外流、吸引優秀人才都具有十分重要的意義。

3.2 綠色鄉村的保護者

鄉村是一個國家的生態屏障，是經濟發展中環境做出犧牲的底線。地方政府應該轉變發展觀念。(1)加強環保宣傳，禁止垃圾亂扔亂倒，建立監督和懲罰機制，提高農民的環保意識。(2)建立健全農村垃圾處理體系，將農村垃圾處理納入到城市垃圾處理的系統中去，為農村提供和城市一樣的垃圾處理服務，避免垃圾長期大量的亂扔亂倒造成的空氣污染、水污染和土壤污染。(3)加強農村水質監控，建設農村給排水系統，使農民也用上干凈的自來水。及時有效地處理生活污水和河流污染問題，保障灌溉用水的清潔，保護河流生態系統。(4)倡導發展綠色農業，加強對農藥化肥市場的監管，嚴格監控化肥農藥市場準入標準的實施，引導農民合理適量使用化肥農藥，引導消費者消費綠色產品，加強宣傳，走出一條環保經濟的綠色農業發展之路。(5)有選擇地建設鄉鎮企業，提高企業進入農村的環境門檻，引進和建設污染小、能耗少的企業。

3.3 文化傳承的帶頭者

農村不僅是一個國家的生態屏障，還應該承擔傳承和發展傳統優秀文化的使命。農村現代化進程較慢，許多優秀的傳統文化、鄉風文明還沒有受到現代化的沖擊，保留了下來。這些優秀的傳統文化、鄉風文明是中華文化的瑰寶，也是鄉村的特色所在，更是滿足農民精神文化需要的源泉。文化傳承需要付出一定的人力、物力和財力，因此地方政府要做文化傳承的帶頭者，將物質和非物質文化遺產的保護、傳承、發展納入到政府職能中去，以承包給專業的文化遺產保護和宣傳的組織或個人的方式，使文化資源投入市場，在接受專業保護的同時發揮其經濟價值，宣揚傳統文化并激勵更多人學習和傳承。文化需要傳承也需要發展，地方政府要善于引進外來優秀文化，建設如圖書館、戲劇院、文化宮等文化場所，發展和豐富現有文化。同時，有助于提高農民的文化知識素養，使農民不僅有傳承文化的能力，還具有發展文化的能力。

3.4 農民權利的捍衛者

十三五規劃提出基本公共服務均等化。我國基本公共服務存在城鄉供給不平等的問題，因此地方政府要保障農民享受基本公共服務的權利，提供均等的就業服務、養老保障、公共衛生、公共文化、環境保護等服務。為了保障農村公共服務供給的落實，應該建設服務型鄉鎮政府，更好地根據農民的需要提供服務。二是要保障農民的自治權，不僅要使農民擁有自治的權利，更要培養農民正確行使權力的能力。開辦農民學法用法的法律課堂，培養農民法律意識。另外充分發揮鄉土法杰的作用，提高農民對法律的理解和接受度。弘揚社會主義道德，提高地方政府和農民的道德素養。由此建立一個法治、德治、自治相統一的鄉村治理體系。另外，落實農民對鄉鎮干部的選舉權和監督權，使農民自治真正是為了維護農民利益。三是產業融合意味著鄉村的發展不再只是家庭為單位在土地上的簡單生產，而是圍繞“三農”進行的一、二、三產業的融合發展，這其中必然存在復雜的產權關系，因此要求地方政府明確產權，保障鄉村發展中各主體在各個產業環節的利益。

4 結論

鄉村振興戰略是適應新時代鄉村發展的戰略，強調農業、農村、農民的整體而全面的發展。城市有城市的發展道路，鄉村要走一條不同于城市的適合自身的發展道路。鄉村一、二、三產業融合發展是基于“三農”，圍繞農業生產、鄉風文明、農村景觀發展起來的一、二、三產業相融合的產業鏈條，依靠產業發展，才是精準扶貧、農民富裕的長久有效之路。鄉村是一個國家的生態屏障，是經濟發展的底線，鄉村發展環境說了算。新時代農民不僅需要物質滿足，還需要精神滿足，地方政府要承擔起文化傳承帶頭者的角色，引導農民傳承文化、發展文化并從文化中獲得精神滿足。鄉村振興戰略的實施不應該是政府強力推行的鄉村發展戰略，應該充分發揮農民的主體作用，發展成什么樣的鄉村，怎么樣發展鄉村，農民說了算，真正讓農民參與鄉村發展，提高自治能力，并從鄉村發展中獲得最大的利益。