農村水環境網絡治理的實現路徑

張文銳，周旅梅

農村水環境是包含分布在農村的河流、湖泊、渠溝、水塘、水庫等地表水、土壤水和地下水的統稱［1］。農村水環境作為農民生產生活的重要基礎，隨著農村經濟社會的快速發展，大量工業廢棄物、生活垃圾、畜禽養殖排放廢物對農村水環境造成嚴重污染，致使農民的健康遭到威脅，農業的可持續發展受到制約，國家的糧食安全和飲水安全受到嚴重影響。政府部門對農村環境問題重視程度不足以及農民環保意識淡薄也使農村水環境問題日益嚴峻。農村水環境治理是實現國家“五位一體”總目標，建設美麗宜居鄉村、實現農民安居樂業的基本舉措。因此，通過對當前中國農村水環境治理現狀的闡述、困境的分析，進而探尋出一條有效治理路徑，對保護農村水環境，實現農村經濟社會健康發展具有重要意義。

1　農村水環境治理研究現狀

關于農村水環境治理的研究，國內學者大多傾向于按照從描述水環境現狀、分析水污染原因、提出水環境治理對策的思路來分析某一地區農村水環境治理問題。國外學者則偏向于借助相關理論來解決農村水環境治理問題。例如，提出通過公共部門和私人部門的合作來解決農村水環境問題，或是主張聯合社會公眾、政府、企業、學者、社區等多個部門共同監督和解決社區環境問題。也有指出政府對農村環境的治理效果受到多元利益主體、復雜管理系統等影響，因此需要號召公眾的參與［2］。而國內學者主要將治理理論應用于流域水環境治理。

基于以上相關研究，本研究倡導構建由地方政府主導，村委會、公共組織、企業、學者、村民等多個主體共同參與的農村水環境治理網絡，通過協調各利益主體間的關系，整合多方資源，預探索一條農村水環境的有效治理路徑。

2　農村水環境治理的必要性

改革開放以來，經濟社會的快速發展帶來了工業用水和生活用水量的大幅增長，廢水排放量也相應增加。大量城市工業廢水和生活污水不經處理直接排向農村用于農田灌溉，加之農村農耕農藥化肥的過量使用以及農村畜禽養殖業廢棄物排放的增加，污染企業廢棄物的違法排放，致使農業面源污染擴大，農村水環境不斷惡化。環境污染尤其是水體污染和大氣污染引發了極高的癌癥發病率，中國很多地方出現了“癌癥村”，農民成了最直接的受害者。因此，農村水環境的治理迫在眉睫。

3　將網絡治理理論運用于農村水環境治理的可行性分析

網絡化治理的概念最早由美國著名學者斯蒂芬·戈德史密斯與威廉·艾格斯提出，網絡化治理是一種通過公私部門的合作，由非營利組織、營利組織等多主體參與提供公共服務的治理模式［3］。楊繼富等［4］認為網絡治理是指為了促進公共利益的增加，由政府組織和非政府組織（包括私人部門、第三部門或公眾個體）等諸多主體密切合作，共享公共權利，共同管理公共事務的行為。姚引良等［5］指出地方政府的網絡治理是在一定的契約背景下，地方政府通過行政授權、購買服務等合作手段與其他社會組織（企業、社會團體等）一起為實現公共利益最優化而采取的協同行動。網絡治理作為一系列保障有效互動的非正式規則，為有效治理的實現提供了制度保證，基于日常互動、價值共享及信任，網絡組織能夠形成一種解決問題的能力。

以農村水環境治理為例，農村水環境的治理很難通過某個個體得以實現，需要政府的主導，以及利益網絡中的各個治理主體的聯合，通過對資源進行重整以及利益重分以達到農村水環境的有效治理。

農村水環境網絡治理是以地方政府為主導，通過構建服務合同網絡，將已有的分散網絡主體（企業、公共組織、村委會、村民、專家學者等）集合起來，利用其所輻射的網絡，重構農村水環境治理的大網絡，通過相關法律法規明確各社會子網絡在農村水環境污染治理中的權利和責任，結合實際治理效果有針對性地對各子網絡進行績效評價，從而實現農村水環境的有效治理［6］。

4　農村水環境網絡治理模型的構建

4.1　利益相關者分析

農村水環境治理涉及地方政府、村委會、鄉鎮排污企業、養殖戶、普通村民等多個主體。水環境治理的強外部性要求地方政府對其進行干預，以協調各主體之間的利益，從而促進多元主體的共同參與。

4.1.1普通村民 作為最直接的受益方，普通村民是水環境治理中重要主體，但是當水環境污染嚴重程度還未達到明顯能威脅其生命安全的情況下，村民會因為水環境治理的正外部性而選擇“搭便車”以實現自身利益最大化，通過犧牲環境來增加自身收入，通常不會采取行動進行農村水環境治理。

4.1.2鄉鎮排污企業及養殖戶 鄉鎮排污企業和養殖戶作為盈利主體，追求以最低的投入獲取最高的產出，實現經濟利益最大化，存在經濟與環境雙重目標的矛盾，往往會為了降低成本而選擇偷排、漏排，成為水環境污染的推手。盡管在政府的強制性要求下，鄉鎮排污企業及養殖戶會整頓排污行為，但是犯罪成本較低，甚至小于排污成本，所以這兩類群體在農村水環境治理中往往趨向于消極被動參與。

4.1.3地方政府 現階段，政府部門主要采用科層制的治理模式來進行農村水環境的治理，水環境治理目標以及相關法規措施逐層制定并下達。然而在水環境治理的同時，政府部門還需履行發展地方經濟的責任，而保護環境和發展經濟存在一定的沖突，不少地方為了發展經濟而引進污染企業。地方政府承擔著經濟發展和環境保護的雙重責任，現行的地方政府政績考核方式使得地方政府的價值選擇是發展經濟，而不是激勵社會公眾參與農村水環境治理。

4.1.4村委會 村委會在農村水環境治理中充當協調者的角色，用于權衡普通村民與鄉鎮排污企業、養殖戶之間的利益關系。村委會是由村民選出來的，本應是村民利益的扮演者以及村民權利的代行使者，而實際上村委會主要完成上級政府部門下達的公共事務，且鄉鎮企業和養殖戶由于擁有相對于普通村民更多的經濟資源，所以在鄉村里擁有較多的話語權，這在一定程度上導致村委會對農村水環境治理的積極性不高。

4.2　農村水環境治理中利益關系

4.2.1普通村民與排污企業及養殖戶 農村水環境治理中，普通村民與排污企業及養殖戶之間本應作為監督方與被監督方的角色而存在，即普通村民為了維護自身用水安全對排污企業和畜禽養殖戶的水污染行為進行有效監督。在中國農村，經濟資源的擁有程度往往決定著政治資源的掌握程度。鄉鎮排污企業和畜禽養殖戶擁有相對于普通村民而言更多的經濟實力，從而決定了他們在鄉村政治生活中擁有的話語權比普通村民更多。此外，普通村民整日忙于生計，在污染沒有明顯危及其生命安全的前提下不會顧及農村水污染的治理。所以，當前農村的現狀是普通村民對排污企業和養殖戶的一般排污行為采取視而不見、事不關己的冷漠態度。

4.2.2村委會與排污企業及養殖戶 村委會與排污企業及養殖戶間本應是管理與被管理的關系，即村委會落實地方政府的環保政策，出于對農村水環境保護的需要對排污企業及養殖戶的排污行為進行嚴格管理。但村財政收支的很大一部分都來源于鄉鎮企業和畜禽養殖戶，村委會會因為經濟利益而對鄉鎮企業和養殖戶的排污行為采取視而不見的包庇態度。此外，擁有一定政治資源的村委會與擁有經濟資源的企業主和養殖戶可能會私下聯結成為一個利益小團體，這在很大程度上妨礙了農村水環境的有效治理。

4.2.3村委會與地方政府 地方政府與村委會在農村水環境治理中扮演著領導者與被領導者的上下級關系。地方政府將農村水環境治理的職責施加于村委會，而村委會有限的工作人員需要承擔上級政府部門下沉的各種公共事務，加之緊張的財政資金，一些村委會會將水污染處理問題視為非緊迫性的工作任務，因此農村水環境治理效果甚微。雖然各級政府部門對農村水環境治理制定了多種政策法規，但是村委會在政策實施過程中由于缺少監督而造成政策扭曲。

4.3　農村水環境網絡治理

4.3.1農村水環境網絡治理主體選擇 在厘清了農村水環境治理中的利益相關者及其之間利益關系的基礎上，需要確定納入農村水環境網絡化治理的組織。首先將農村水環境治理的網絡劃分4個子模塊：鄉村社會、企業、社會公共組織和以學者為代表的智囊機構［7］。農村水環境的網絡化治理由鄉鎮排污企業、養殖戶、普通村民、村委會組成，一方面村民、鄉鎮企業主、養殖戶可以向村委會表達自身的利益訴求，村委會負責對信息進行收集整理，制定規劃并及時向上級有關部門匯報，上級責任部門在征求社會公共組織和相關機構意見的基礎上再向村委會下達審批意見，并公開招標綜合環境服務商，最后篩選出符合條件的綜合環境服務商對農村水環境治理的基礎設施進行建設、運營和維護。另一方面，綜合環境服務商承辦一些治污項目，各社會組織也會通過各種活動的舉辦監督排污企業、養殖戶以及環境服務商的行為，同時還能對農村水環境治理的效果做出客觀的評價。農村水環境治理的智囊網絡主要由專家學者等科研人員構成，他們可以利用政府部門劃撥的科研經費對農村水環境治理的相關信息進行實地調研，結合自身的專業知識技能為農村水環境治理建言獻策。

4.3.2農村水環境網絡治理主體職能 地方政府是農村水環境治理的第一責任主體，擁有法定的權威以及財政資金，出于法定權威的治理義務，地方政府會通過聯結村委會、環境服務企業、社會公共組織、智囊團等組織來集成治理網絡，吸納各方意見，并做出選擇。村委會是農村水環境治理最基層管理機構，能最真實、最直接地感知農村水環境治理情況。村委會對村民、排污企業、養殖戶等主體利益關系的協調，及時回應各主體的利益訴求有利于促進本村的穩定發展。環境服務企業掌握著環境治理的技術和能力，可以通過競標和項目投資等渠道獲得農村水環境治理的運營權，承包水污染治理項目。由廣大志愿者組成的社會公共組織具有強大的號召力和影響力，社會公共組織扮演著監督水環境治理效果、提供人力、物力、財力和信息資源支持的作用。由學者、科研機構以及村民為代表的智囊團掌握著環境治理最前沿的技術和理念，可以將最新的科研成果進行轉化。

4.3.3建立農村水環境治理信息機制 為保證信息的及時傳遞，資源的合理配置以及各網絡主題之間的良好協作，信息機制的建立在農村水環境治理中發揮著至關重要的作用。信息機制的建立需要構建一個涵蓋普通村民、村委會、政府、鄉鎮排污企業、養殖戶、環境服務企業、社會公共組織各主體的信息網絡，由政府牽頭，實現信息即時共享，提高農村水環境網絡治理效率。

4.3.4建立農村水環境治理協調機制 由于農村水環境治理涉及多個不同的利益主體，且污染治理存在一定的外部性，如果利益協調機制欠缺，則會導致農村水污染治理投入不足以及過度排污。建議可通過讓鄉鎮排污企業和養殖戶購買一定的排污權，將農村水環境治理成本適度分攤給鄉鎮排污企業和養殖戶來協調好普通村民與鄉鎮排污企業及養殖戶、村委會與鄉鎮排污企業，養殖戶、村委會與地方政府之間的關系。

4.3.5建立農村水環境治理評價機制 治理效果的有效評價和及時反饋能促進農村水環境的有效治理。農村水環境網絡治理的評價機制的建立可從以下方面進行：建立涵蓋普通村民、政府、村委會、智囊團、社會公共組織等多個治理主體的績效評估體系，對治理效果進行評估；上級政府是各網絡主體的主管部門，需要對各網絡主體的治理行為進行監管；建立健全績效獎懲體系，調動普通村民對農村水環境治理的熱情，對監督行為給予一定的獎勵。

5　結語

農村水環境治理中各利益主體之間關系繁雜，多元主體參與才是農村水環境有效治理的關鍵。地方政府是農村水環境治理的第一職能部門，承擔著統籌農村水環境規劃、水環境保護政策制定、監督農村水環境治理、加大農村水環境基礎設施建設等職能；村委會作為農村水環境治理最基層的管理機構，主要職能是協調各利益主體間關系，組織各方開展農村水環境治理工作，并接受上級政府部門、村民以及社會公共組織等第三方的監督；社會公共組織則是為了維護村民合法權利，通過宣傳、協調等手段共同促進農村水環境的良好治理；環境服務企業通過投標等方式取得對農村水環境的治理權并從中獲得合理經濟收益；鄉鎮排污企業和養殖戶則需要將排污成本納入企業運營成本中，而不是僅僅追求利潤，應充分考慮企業對于環境保護的社會責任；普通村民作為農村水環境保護最直接的受益者，在監督農村水環境治理的同時，更要提高自身的環保意識，參與到農村水環境治理中。多元主體協同發展、網絡化治理，才是農村水環境治理的最佳路徑。

參考文獻：

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［2］趙 靜，王 超，王沛芳.農村水環境污染及治理對策研究［J］.江蘇環境科技，2005，18（3）：40－42.

［3］ 王新文.農村水環境治理探析［J］.安徽農業科學，2008，36（14）：6066－6067.

［4］楊繼富，李久生.改善我國農村水環境的總體思路和建議［J］.中國水利，2006（5）：21－23＋30.

［5］姚引良，劉 波，王少軍，等.地方政府網絡治理多主體合作效果影響因素研究［J］.中國軟科學，2010（1）：138－149.

［6］于 瀟，孫小霞，鄭逸芳，等.農村水環境網絡治理思路分析［J］.生態經濟，2015，31（5）：150－154.

［7］杜焱強，蘇時鵬，孫小霞.農村水環境治理的非合作博弈均衡分析［J］.資源開發與市場，2015，31（3）：321－326.