金融扶貧實踐經驗與路徑優化
——基于湖北省恩施市龍鳳鎮金融扶貧試點的調查

劉雨峰

（中央民族大學，北京100081）

精準扶貧是習近平總書記于2013年提出并實施的基本國策，其目的是從根本上解決貧困問題，全面建設小康社會。精準扶貧政策實施以來，全國各地分別建立了若干扶貧試點，其中恩施市龍鳳鎮是李克強總理于2012年底第二次視察恩施市時部署設立的全國綜合扶貧改革試點鎮。該試點在精準扶貧對策及措施方面不斷探索與創新，不僅在脫貧效果方面取得了顯著成效，而且試點效應凸顯，為我國廣大農村精準扶貧、精準脫貧探索出了一條有效路徑，值得在全國范圍內被廣泛借鑒、推廣。

一、現狀

恩施市龍鳳鎮是恩施市的貧困鎮，是全國重點貧困鄉（鎮）之一，全鎮下轄國土面積286平方公里，全鎮19個村（居）148個村民小組，20 515戶共69 800人。2012年，該鎮農村人均收入低于2 300元的農村貧困人口有7 699戶、24 822人，貧困發生率為41.86%，比全國平均水平高26.45%，低保、五保人口有2 138戶共4 915人，占全鎮總人口的7.04%，是武陵山集中連片貧困地區的一個縮影。

2013年，在中央和湖北省各級黨委、政府的高度重視及大力支持下，龍鳳鎮扶貧試點逐步推進設立起來，并要求“著力在創新綜合扶貧體制方面破題，形成可資推廣的經驗”（李克強批示）。試點設立四年來，龍鳳鎮扶貧成效顯著，目前試點區域15個重點貧困村全部脫貧出列，貧困發生率由2012年初的41.86%降至2016年的3.8%，并且在扶貧對策、措施等方面探索出了多種有效途徑。尤其是針對農民發展產業缺乏資金問題，恩施市龍鳳鎮各級黨委、政府不斷探索并勇于創新，探索出了多條有效的金融扶貧之路，為鄉鎮及農民發展產業提供了資金支持，解決了精準扶貧的瓶頸問題，其經驗值得在全國推廣運用。

二、金融扶貧創新模式

（一）創新融資模式

由于農民及農業企業擁有的土地及房屋屬于集體土地范疇，其使用權均無抵押功能，因此農民及農業企業不能像其他民營企業或公職人員從銀行或其它金融機構取得貸款，導致農民和農業企業缺乏發展產業的資金。為解決農民和農業企業缺乏產業發展資金問題，龍鳳鎮政府在恩施市政府的領導及協助下創建了“一卡兩社兩司”金融服務體系。

1.創建“一卡”模式，解決農民融資問題。“一卡”是指農民信用卡。農民信用卡是由村委會出資作為風險代償資金，與銀行簽訂合作協議，聯合以家庭或個人為基本單元對所屬村民進行綜合信用評級。銀行對具有一定信用等級的農戶，根據申請辦理額度為5 000至50 000元的信用卡。農民可憑卡取現或刷卡消費，以解決其生產生活中短期資金周轉難題，促進農民擴大再生產，提高農民生活質量等。

2.創建“兩社”模式，解決農業產業發展資金缺乏問題。發展農業產業是帶動農民致富的主要途徑，而籌集足夠的資金是發展產業的關鍵。為幫助農業企業籌集資金，龍鳳鎮創建了“兩社”模式。“兩社”是指專業合作社扶貧互助聯合社和村級扶貧互助社，前者屬于鎮級層面，后者為村級層面。“兩社”借助入股資本金，形成互助“資金池”，憑借“資金池”資金使社員擔保銀行降低貸款門檻，為社員按入股本金放大5倍比例放款，解決專業合作社和農民缺乏貸款抵押物的難題。“資金池”富余資金供入股社員內部拆借，利用不同類型社員對資金需求的時間差實行內部互助，解決社員短期資金周轉與過橋難題。截至2017年3月，“兩社”共開展拆借業務83筆共計1.49億元，開展助保貸業務53筆共計1.25億元，累計實現融資近2.75億元，融資余額9 385萬元，有效打通了金融服務“三農”渠道，極大地推進了區域經濟發展。

具體做法，一是構建政銀企聯動機制。在鎮一級，成立專業合作社扶貧互助聯合社，加強合作社之間的互助合作。聯合社注冊資本金5 000萬元，實際資本金4 718萬元。二是加強農民之間的互助合作。在村一級，成立村級互助社。政府以財政資金為“兩社”配股，引導專業合作社、農民入股，組建理事會為社員提供資產評估、股金管理、擔保融資等綜合服務。

3.成立“兩司”服務載體，搭建“三農”金融服務平臺。“兩司”是指小額貸款公司和小額擔保公司。小額貸款公司經省金融辦批準成立，注冊資本5 000萬元，專門為中小企業客戶提供無需抵押擔保的短期流動資金，解決民間借貸過渡到正規金融的橋梁問題。小額擔保公司由州級擔保平臺——農發融資擔保公司在龍鳳鎮設立辦事機構，解決中小微企業無國有資產作抵押的貸款難問題。截至2016年底，“兩司”通過小額貸款和擔保，為農業龍頭企業融資近8 000萬元。

（二）完善信用體系及風險防范體系

在各級政府及企業的多方努力下，上述各項措施齊頭并舉，籌集了大量的貸款資金，以供農民及農業企業貸款使用。作為貸款資金，必須設置貸款條件，以確保資金的安全回收，同時作為扶貧資金，必須確保資金為農民發揮效益，讓農民逐步富裕起來。

1.建立農村信用體系庫。為確保貸款資金的安全，龍鳳鎮建立了農村信用體系庫。該體系是以農村家庭和個人為基本單元，對農戶的年齡、健康狀況、個人品質、銀行信用記錄、家庭收入負債比、生產經營穩定性、家庭收入、家庭財產等信用指標按百分制進行信用等級測評，建立農村信用體系庫。

該體系在村委會與農商行簽訂的業務合作協議下，由村委會牽頭成立村級理財委員會，并出資30萬元作為農民信用卡發行風險代償基金，農商行按照代償基金10倍的比例放大授信，對符合條件的農戶發放5 000元至50 000萬元額度的信用卡。村級理財委員會聯合農商行每年對村民進行一次全方位的綜合信用評級，建立農戶信用評價體系，鎖定發卡農戶。農戶向當地農商行申請信用卡，農商行按農民信用評級授信發卡，農民只需憑卡就可在銀行無抵押貸款5 000元至50 000元。信用卡發放工作流程見圖1。（資料來源：湖北省恩施市龍鳳鎮金融辦）

圖1 農民信用卡發放工作流程圖

2.建立風險防范體系。由于農業產業受天氣、市場及農民技術等多重因素影響，屬于風險較大而收益較低的行業。為確保農民貸款資金“還得上”，龍鳳鎮著力推動涉農保險產業發展，加強“三農”保險機構和網點建設，推進保險與企業氣象、水利、畜牧等部門合作，運用現代技術手段，降低固有的農業風險預期，提升農業防災防損水平。積極完善農業保險、農村小額保險、農村人身意外傷害保險與農村信貸的聯動機制，切實解決貧困農戶、涉農微小企業等弱勢群體“貸款難”問題，為金融支持龍鳳鎮綜合扶貧改革提供風險保障。

（三）構建“1+2+3”產業模式

“1+2+3”產業發展模式即通過引進和培育一批農業龍頭企業及兩類專業合作社（產業類和金融類），采取互惠聯動的方式，加速第一、第二、第三產業融合發展，帶動老百姓發家致富的一種互惠共贏的發展模式。四年來，試點將優化產業結構、加速綠色轉型、促進三產融合作為試點發展的重要支撐，走出一條“1+2+3”共贏的產業發展模式，通過引進和培育一批農業龍頭企業，大力發展產業類和金融類專業合作社，采用互惠聯動的合作方式，達到第一、第二、第三產業加速融合發展，帶動老百姓發家致富的互惠共贏的目標。目前，龍鳳鎮一二三產業結構比已由2013年的33.3:45.7:21調整到2016年的29:36:35，產業結構明顯調優，綠色經濟快速崛起，鎮村面貌煥然一新，農村生產生活方式徹底轉變。

一是優化產業布局，打造特色產業基地。重點圍繞茶葉、煙葉、蔬菜、家禽生豬養殖業等特色優勢產業，合理規劃發展布局，制定產業發展規劃，構建現代農業產業體系，打造“一村一品、一區一園”的產業發展格局。結合國土整治、農業綜合開發、煙草配套等項目建設，完成土地治理5萬余畝，建成以青堡為中心的煙葉基地3 000畝，建成以龍馬、佐家壩、貓子山為中心的茶葉基地3.5萬畝，建成以吉心、二坡為中心的蔬菜基地1.1萬畝及小水果基地3 000畝，建成以杉木壩、大轉拐為中心的家禽生豬養殖基地，年出欄生豬10萬頭、家禽107萬羽，同時積極打造龍馬旅游風情小鎮及青堡等12個生態村莊，推動全鎮旅游經濟發展。

二是搭建孵化平臺，營造良好發展環境。建立恩施市精準扶貧綜合服務中心，融合七個分中心職能，將中心建設成為創新創業的孵化平臺。平臺為普通農戶、種養大戶、專業合作社及企業創新創業提供土地流轉、金融服務、證件辦理、技術培訓、電商物流等全方位、一站式服務，營造出大眾創業、萬眾創新的良好發展環境，促進市場主體蓬勃發展、不斷發展壯大，激發農民創新創業就業。截止目前，孵化平臺已累計開展技能培訓5 000余人次，辦理各類行政審批5 432件，申報項目42個，發布產權交易信息229條，開展融資擔保業務136筆，累計融資2.75億元，為全市280家企業、專業合作社（龍鳳鎮53家）及大批農戶提供電商和物流服務，將四百余種農產品由“線下”搬到“線上”，促進農村電商的蓬勃發展。

總之，通過調整產業結構和帶動農民發家致富等措施，農民的收入水平整體得到提高，不但提高了農民自身的生活水平，而且還解決了農民還貸問題，真正實現了貸款資金“用得好”、農民“逐步富”的目標。

三、存在的問題及路徑優化

通過上述對龍鳳鎮金融扶貧的經驗總結，我們了解到金融扶貧工作不僅僅在于為農民提供資金，更為重要的是要為農民搭建一個發財致富的平臺，要保證農民所取得的貸款資金能夠為農民盈利，只有實現盈利才能保證農民提高自身生活水平，同時還上貸款資金。否則，只會導致農民由于背負沉重的貸款而變得越來越窮困。雖然龍鳳鎮在金融扶貧工作方面貢獻了很多經驗和啟示，但在調查過程中我們也發現了一些問題，需要進一步完善和優化。

（一）存在的主要問題

1.農民信用卡發放率低，導致部分扶貧資金“貸不出”。就當前龍鳳鎮所建農民信用庫及農民信用評級標準來看，能滿足信用評級標準的農戶都不是貧困戶，而真正的貧困戶能達到信用評級標準的不是很多，從而導致信用卡發放率較低。因此，現有的信用評價體系有待進一步完善。

2.部分貸款資金過期時間較長，回收難度大。至目前為止，龍鳳鎮聯合社運行初期借出的3筆共計325萬元的貸款過期時間太長，回收難度大。從聯合社平臺借款的往往都是村里的小微企業或種植（養殖）大戶，其所借款項均通過了政府相關部門的審核，由此可見，由政府主導的聯合社貸款模式存在很大的安全隱患，既無抵押物又無后續控制的辦法。因此，“兩社”資金的發放系統還有待完善。

3.從申請貸款到資金發放時間過長，效率不高。就“兩社”資金發放情況來看，農民（或涉農企業）從申請貸款到資金發放至少需要兩個月時間，由于農業產業的季節性較強，農民在需要資金的時候得不到貸款資金，往往會耽誤農業產業發展的最佳時間。因此，如何縮短貸款審批時間有待進一步考量。

（二）路徑優化

1.降低農民信用評價標準與農民發展產業相結合。根據我國精準扶貧政策中的“一戶一策”，可以基于貧困戶的實際情況，由政府相關部門和人員提出適合該戶發展產業的建議及方案后，在該貧困戶愿意實施上述方案并與政府簽定合同的基礎上，降低該貧困戶的信用評級標準并予以發放信用卡，從而解決該戶發展產業的資金問題。

2.降低聯合社外借資金風險，增強資金回收效果。首先，應加強對“兩社”的監管，一方面強化融資流程，完善監事列席擔審會制度。另一方面強化監事自身建設，提高監事自身業務素質和能力，切實維護股東的權益。其次，應加強風險評估。由于“兩社”資金貸款無抵押資產作為保證，因而貸款風險較大，故應加大對融資對象的借貸跟蹤檢查力度，加大專業合作社和涉農企業項目的兌現資金與貸款資金回收掛鉤的力度，進一步做好財經所、項目辦農綜項目資金兌現與聯合社貸款回收工作相銜接。另外，針對超過回收期較長的貸款資金，建議走法律程序予以追討。

3.強化聯合社運行效率，縮短貸款流程時間。“兩社”資金發放系統中的政府復議流程，不僅使得貸款審批時間太長，而且政府復議過程中難免出現優親厚友問題。因此，建議將政府復議流程改為政府推薦，將貸款的發放權還原于市場，由貸款機構自行決定是否發放貸款，從而將貸款流程由主要依托政府改變為主要依托市場，這樣既能縮短流程時間又能杜絕人情和關系融資，做到權力、人情和關系按制度不走樣，確保聯合社持續健康穩定發展。

[1] 中國人民銀行通遼市中心支行課題組.少數民族地區金融精準扶貧問題研究[J].金融服務，2016(9).

[2]王吉恒，畢家豪.“五、四”聯動金融精準扶貧模式探索與實踐——基于大慶市助推扶貧攻堅調研[J].農業與經濟管理，2017(4).