創新政府購買養老服務模式的必要性

陳明鼎

摘要：近些年來，學術界對于政府購買養老服務的研究主要集中于采購程序，采購監督和采購績效評定等方面。而研究政府購買養老服務模式與養老市場的關系的相對較少。養老服務作為公共事業的重要組成部分，由于我國政府采購制度實行的時間并不長，我國學者對于政府購買養老服務模式的研究底蘊并不厚。因此，創新政府購買養老服務模式是我國養老事業在市場經濟發展下的必然選擇。

關鍵詞：養老服務模式;意義;理論基礎;實踐基礎

1 政府購買養老服務的現狀

中國目前出現了“未富先老”的社會保障問題。據民政部2017年8月3日公布的《2016年社會服務發展統計公報》中的數據顯示，2016年年末，全國60周歲及以上老年人口23086萬人，占總人口的16.7%，其中65歲及以上人口15003萬人，占總人口的10.8%。以聯合國老齡化社會標準來衡量，65歲以上人口比例超過7%或60歲以上人口比例超過10%的國家或地區就進入了老齡化社會。顯而易見，按照這個標準，中國已經處于老齡化社會了。中國人口龐大，社會養老壓力給社會帶來了嚴峻挑戰。

但隨著我國市場經濟的深入發展，使我們的家庭組織發生的巨大變化，家庭規模和家庭人口都在變小;家庭關系和結構都變得簡單;父母外出務工，子女求學工作遷移;代際文化價值觀的沖突等因素交織在一起，家庭養老的模式正在遭受沖擊，而且有趨于瓦解的趨勢。因此，中國養老模式必然要進行轉型。與此同時，我國正實行有機構養老的模式，但此模式有管理混亂、服務實施落后、從業人員不專業等許多弊端。因此當前我國家庭養老和機構養老的模式不適應我國現在養老事業發展的新形勢。現行的養老保障模式難以完成我國養老保障任務。

2 創新政府購買養老服務模式的意義

在中國特色的市場經濟條件下，中國的養老產業市場化在政府購買養老服務的扶持下運作也大有可為，快速增加的老齡人口規模以及其所帶來穩定需求，國家利用政府購買手段對可對現有資源進行有效調配以及創造新生的養老資源，都為養老事業向養老產業的市場化轉變奠定了堅實的物質基礎，也為養老產業的快速發展帶來光明的發展前景。因此，讓養老事業向養老產業模式轉變，創新養老服務模式有重大的理論價值和實踐價值。

2.1 理論價值

基于有限政府理論、第三部門理論以及民營化理論為基礎，針對當前的主流養老模式——家庭養老和機構養老養老進行探討，針對其特有問題對其養老服務的現狀進行分析，進而研究創新養老模式的可行性，這對在中國目前人口結構背景下的的如何規制養老服務模式創新具有一定的理論價值。

2.2 現實意義

首先，政府購買養老服務是構建服務型政府的重要內容。在“全能政府”的背景下，養老服務的供給、生產和監督都由政府內部一手包辦，實踐證明這樣的模式社會資源利用低效。把社會養老服務交與市場來提供，既可以節約財政資源，又能促進我國養老產業的發展，而且還可以減少相關腐敗的滋生，達到建設新時期服務型政府的目的。

其次，研究政府購買養老服務模式最直接的現實意義就是緩解社會養老壓力和增進老人的幸福感。我國老齡化問題會帶來一系列社會矛盾，完善養老服務模式有利于消除老年人對晚年生活的恐懼感和減輕年輕人的生活壓力。最后達到緩解社會矛盾，促進社會和諧的目的。

最后，政府購買養老服務模式創新能培育和壯大新興養老產業的發展。目前我國一些市場上養老服務業多數只是僅僅服務于中上層的老年人，因為只有這些老年人才有良好的消費能力。底層老年人通過政府購買養老服務降低消費成本，能使市場上的養老產業迅速擴大老年人的消費者基礎，養老產業必然發展迅速。

3 創新政府養老服務模式的理論基礎

3.1 公共服務均等化理論

黨的十六屆六中全會《決定》明確指出，逐步實現基本公共服務的均等化。逐步實現基本公共服務均等化，是逐步形成惠及全民的公共服務體系的基礎，是構建社會主義和諧社會的內在要求。

對公共服務均等化的內涵，可以從三個方面來理解。首先，全體公民享有基本公共服務的機會是平等的。其次，全民享有基本公共服務的額結果應該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。再次，在提供大體均等的公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。政府購買養老服務是公共服務的重要內容，必須在購買凡人過程中遵守公共服務均等化的要求，以保證全體老年人享受到大體相等的社會養老服務。

3.2 公共產品理論

公共產品理論是正確處理政府與市場關系、政府職能轉變，構建公共財政收支、公共服務市場化的基礎理論。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中定義，純粹的公共產品或勞務是這樣的產品和勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人享受該種產品或勞務的減少。養老服務產品屬于公共服務產品，在我國實行市場經濟的背景下，公共養老服務市場化是必然的選擇。當政府直接從市場上直接購買養老服務產品時，原有的政府直接供給公共養老服務的職能及其公共養老財政等必須做出相應的變化，以提高養老服務體系的效益。

3.3 價值規律理論

商品的價值量取決于社會必要勞動時間，商品按照價值相等的原則互相交換。價值規律自發地調節生產，刺激生產技術的改進，加速商品生產者的分化。因此，政府在市場上購買養老服務時，要遵循價值規律的作用，用市場上合理的價格購買，而不能憑借政府的優勢地位，用過于低于市場價進行購買，即使供給方還有部分利潤空間。

3.4 政府失靈與市場失靈理論

市場失靈是指通過市場配置資源不能實現資源的最優配置。一般認為，導致市場失靈的原因包括壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素。政府失靈指政府為彌補市場失靈而對經濟、社會生活進行干預的過程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產生的新的缺陷，進而無法使社會資源配置效率達到最佳的情景。政府失靈是政府在克服市場失靈或是市場缺陷的過程中所產生的。政府可以通過購買養老服務來調節養老服務市場的共需平衡，以達到養老服務資源的最優配置。但在政府在購買養老服務的過程中，政府既是購買方又是監督市場失靈的一方，因而政府更容易在養老服務市場上為了自己的利益而利用自身優勢地位來獲得不正當利益，從而導致市場失靈。因此，政府購買養老服務有調節養老服務市場失靈的功能，但更加需要重視的是政府購買養老服務中的政府失靈。

4 創新政府購買養老模式的實踐基礎

4.1 現有養老服務模式的實踐經驗豐富

養老服務模式，簡單的說，就是指養老服務組織以一定的組織形式為老年人消費者提供養老服務。目前，我國主要存在三種養老服務模式，分別是機構養老模式，家庭養老模式和社區養老模式。

家庭養老，即老年人居住在家中，主要由具有血緣關系的家庭成員對老年人提供贍養服務的養老模式。主要在以東方文化為底蘊的日本、新加坡等國家。這種模式適合不愿意脫離熟悉環境且子女有經濟能力、閑暇時間、照顧精力和照顧意愿的老年人。家庭養老是一種環環相扣的反饋模式。在經濟供養上，家庭養老是代際之間的經濟轉移，以家庭為載體，自然實現保障功能，自然完成保障過程。父母養育兒女，兒女贍養父母，這種下一代對上一代予以反饋的模式在每兩代之間的取予是是互惠均衡的，在家庭單位內形成一個天然的養老基金的繳納、積累、增值以及給付過程。

社區養老，又稱居家養老，即老人居住在家中，由社會來提供養老服務的一種養老方式。歐美等發達國家占主要。該模式適合子女無暇照顧，有一定自理能力且不愿意離開原有熟悉環境的老年人。一般由民政部門牽頭，通過街道安排社區內的大齡下崗女職工以家庭養護員的身份實現再就業，進人生活有困難的孤老家庭，照顧老人的日常生活起居，以“家庭養老院”的形式幫助老人度過健康安樂的晚年生活。

機構養老，即將老人集中在專門的養老機構中養老的模式。主要有：養老院、護理院、臨終關懷機構。其中，社會養老保險制度是國家根據人民的體質和勞動力資源情況，規定一個年齡界限，當勞動者達到這個年齡界限時作為年老喪失勞動能力，解除勞動義務，由國家和社會提供物質幫助，保障其晚年基本生活的一種社會保障制度。

4.2 養老服務市場發展空間大

養老服務市場是為老年人提供生活照顧和護理的服務產品，滿足老年人特殊的生活需求和精神需求的服務市場。合理發展和擴大養老服務市場的規模是當前解決老年人生活中的實際問題、保持家庭關系和睦穩定、促進老年群體和諧相處以及構建社會主義和諧社會的重要內容。當前，我國已經進入人口老齡化快速發展階段，2012年底我國60周歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。積極應對人口老齡化，加快發展養老服務業，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務，有利于保障老年人權益，共享改革發展成果，有利于拉動消費、擴大就業，有利于保障和改善民生，促進社會和諧，推進經濟社會持續健康發展。

4.3 精確扶老實施的可操作性

精準扶老就指針對不同貧困區域的老人，運用科學有效程序對老年人實施精確識別、精確幫扶、精確管理的扶老方式。一般來說，精準扶老主要是就貧困地區老人而言的，哪個老人貧困就扶持誰。長期來貧困老人底數不清、情況不明、針對性不強、扶老資金和項目指向不準的問題較為突出，在具體工作中卻存在“誰是貧困老人”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問題。因此，現有的扶老體制機制必須修補和完善。扶老必須要有“精準度”，專項扶老更要瞄準貧困老人，特別是財政專項扶老資金務必重點用在貧困老人身上，用在正確的方向上。扶老要做雪中送炭的事，千萬不能拿扶老的錢去搞高標準的老年人享受工程，做形象工程不能實現真正的扶老。

4.4 推廣普遍購買與級差調節原則

普遍購買與級差調節原則在政府購買養老服務中就是指，政府購買養老服務必須是普遍性的，是針對所有老年人的，所有老年人都應該享受到，這是普遍購買的要求。但我國各地區，各個家庭的老年人的經濟水平和撫養老年人的水平是差別巨大的，因而政府在購買養老服務的時候必須要實行級差調節，老人及其家庭的經濟條件相對好，政府為其購買的養老服務少一些;反之，購買的養老服務就多一些。

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