蘇州市吳江區漁藥監管存在的問題及建議

王春瑞 穆蘭芳 鮑俊杰 蔣留泉 周永章

（江蘇省蘇州市吳江區漁政監督大隊 215200）

江蘇省蘇州市吳江區素有“魚米之鄉”的美譽，境內水網交錯，湖泊眾多，水產養殖業發達，漁業年產值達32.69億元，漁業經濟位居江蘇省各縣（市、區）前列。隨著當地漁業經濟的蓬勃發展，大量與之配套的漁藥、水產生物制劑等漁業投入品的銷售也欣欣向榮。作為水產品質量安全監管中的關鍵環節，吳江區一直將嚴厲打擊違法經營假、劣漁藥作為一項重要工作內容進行推進落實。2016～2017年，蘇州市吳江區農業委員會共立案查處漁藥經營違法、違規案件20起，收繳假劣漁藥1500 kg，罰沒款11.6萬元。現將在案件查辦中體會較深的幾個問題進行總結和分析，并在此基礎上對如何強化漁藥監管提出相關建議。

1 蘇州市吳江區漁藥監管中存在的主要問題

通過重拳出擊，吳江區農委依法查辦了一批經營假、劣漁藥案件，有力地打擊和震懾了相關不法行為，進一步規范了當地的漁藥經營市場，維護了廣大漁民的合法權益，保障了供應水產品的質量安全。同時，在漁藥監管中也遇到了一些問題，值得進一步探討和解決。

1.1 某些法律法規有待進一步普及

《獸藥管理條例》雖對獸（漁）藥的生產、銷售、使用等環節進行了規范，但一些行政處罰中的細節規定穿插在其他的法律及配套的規章、司法解釋中，由于辦案人員學法不精、用法不到位，導致對一些法律細節處理不當。具體表現為：（1）被處罰主體的認定。行政處罰的被處罰主體是與實施行政處罰的主體相對應的行政處罰對象。漁藥經營案件中，主要涉及公司、個人獨資企業、農民專業合作社、個體工商戶、自然人等，在認定被處罰主體時常出現一些錯誤，如把個體工商戶、無證照經營組織作為被處罰主體等。（2）案件的定性。如未辦理《獸藥經營許可證》而私自從事經營漁藥的行政相對人，其經營的物品中既有經批準的正規獸（漁）藥，又有過期的劣質獸（漁）藥和未經批準的假獸（漁）藥、禁用獸（漁）藥，難以對案件進行定性。（3）“違法所得”的確定。如何認定“違法所得”直接關系到行政處罰中罰沒款數額的大小。然而，《獸藥管理條例》中并未對“違法所得”的具體認定進行明確，其他法律及工商、農業、藥監、鹽業、稅務、煙草等部門的規章對“違法所得”的認定也不盡相同，主要有獲取利潤說、銷售收入說等，計算結果差別甚大，如不統一將造成同一類案件處罰結果差距懸殊，處罰過輕難以達到震懾的目的，處罰過重則增加了執法機關被訴和敗訴的風險。

1.2 相關法律、法規制度不盡完善

由于缺乏對“非藥品”等漁業投入品的明確規定，在執法實踐中，常常遇到一些企業大打擦邊球，將一些明明為漁藥的產品冠以“非藥品”“水質改良劑”等名義進行銷售，而在功能主治上則又標示具有驅殺病原生物和對水產病害有預防、治療的作用；甚至還有一些生產企業玩起了文字游戲，如在印制標簽時將藥品的主要成分寫成“生物提取液”“植物精華素”等，而作用機理上則寫為“產品可通過裂解有害微生物機體系統來達到阻止其繼續生長和繁殖的目的”等似是而非、模棱兩可的說明介紹，大鉆法律空子，讓執法人員在辦案中無從下手，從而使生產企業、經銷人員逃避監管。

1.3 從業人員專業素質參差不齊

部分漁藥經營者及養殖業主的相關法律和業務知識匱乏，對質量管理制度執行不到位。如在進入流通領域的漁藥產品中，頻繁出現無批準文號、套號或是自編批準文號的漁藥產品，由于經營者素質參差不齊，不能有效核對，且這些產品大多進貨成本相對低廉、利潤較高，導致這些假獸（漁）藥順利流入市場和養殖塘口，這樣不僅難以有效防治相關水產疾病，還給供應的水產品帶來了質量安全隱患。

1.4 調查取證困難多

建立完整的漁藥購銷和使用記錄，是《獸藥管理條例》、農業部《水產養殖質量安全管理規定》等配套規章為確保水產品質量安全而做出的剛性規定，旨在發生水產品質量安全事件時可進行有效追查溯源。然而，一些漁藥經營者和大部分水產養殖從業者，或出于懶惰或出于逃避監管等原因，總是無意識或有意識地不按規定詳細、規范記錄漁藥購銷和使用情況，也不保留好自己購買、銷售漁藥的憑單等，這樣一方面易造成案件查辦中取證困難，另一方面也為涉藥糾紛調解帶來了不便。

2 強化蘇州市吳江區漁藥監管的對策建議

2.1 強化執法人員學法、用法知識培訓

加大對基層一線執法人員法律知識培訓的廣度和深度，進一步提高其依法行政的能力和水平。同時，建議明確相關法律模糊點。如：（1）認定被處罰主體。公民和法人的認定比較直觀，但應注意不能將個體工商戶定為被處罰主體，而應當以其營業執照登記的經營者作為處罰主體，并在文書中注明為某字號（名稱）的經營者，沒有字號（名稱）的，在文書中注明為營業執照注冊號為×××的經營者。無證照經營的主體認定，則應以設立該無證照經營場所的自然人或者法人作為被處罰主體。（2）定性漁藥案件。未辦理《獸藥經營許可證》而擅自經營獸（漁）藥、假劣獸（漁）藥的，建議直接定性為“無證經營漁藥案”，并在做出具體處罰時，可按照“2～5倍罰款” 對假、劣獸（漁）藥在自由裁量上偏重處理。（3）確定“違法所得”。關于違法所得，我國《產品質量法》明確指出，“違法所得”要具體情況具體分析，可以是違法產品的經營額、銷售額或者獲利額。對于生產經營漁藥飼料產品的違法所得，農業部先后以農辦政函〔2005〕12號、〔2014〕34號文件分別作出了正式解釋，明確規定按產品的銷售額計算。因此，獸（漁）藥案件中的違法所得應以銷售額來計算。

2.2 進一步完善相關法律法規體系

（1）完善針對“非藥品”“水質改良劑”等漁業投入品的法律法規體系。作為查處漁藥經營案件的重要法規依據，《獸藥管理條例》只對獸（漁）藥的生產、經營、使用等方面進行了規范，尚缺乏對“非藥品”等漁業投入品的監管舉措。查閱漁業方面的其他法律、法規，對“非藥品”的監管也大多語焉不詳。相關法律法規體系的不完善，執法辦案人員無法可依，遇到標示“非藥品”“水質改良劑”且有效成分、功能主治等模糊不清的產品就直接放過，導致該類產品游離在執法監管之外。因此，建議盡快出臺針對“非藥品”等漁業投入品的監管法律法規或規章制度，將對“非藥品”等漁業投入品的監管納入正規。（2）在《獸藥管理條例》中增加無證生產、經營獸藥的禁止條款。由于缺乏相應的禁止條款，執法人員在查辦無證生產、經營獸（漁）藥案時，主要根據《獸藥管理條例》第十一條、第二十二條分別進行分析定性，而相關條款偏重于對生產、經營企業設立條件和程序的規定。建議分別在第十八條、第二十一條增加禁止條款，既有利于維護相關法規的完整性和權威性，也有利于方便具體案件的操作辦理。

2.3 繼續加強對相關法律法規的宣傳教育

（1）加強對漁藥經營從業人員法律法規及漁藥專業知識等方面的宣傳培訓和職業道德教育，提高經營者的法律法規意識和社會責任意識，促使其自覺遵紀守法、誠信經營，在采購過程中嚴把質量關，將假、劣、禁用漁藥堵截在經營店大門之外。（2）加大對漁藥安全使用等相關法律法規的宣傳力度，讓廣大漁民百姓充分認識到使用假、劣、禁用漁藥的后果，增強他們的安全防范意識和自我保護意識，自覺拒絕和抵制假、劣、禁用藥品的購買和使用。

2.4 嚴格落實購銷臺帳制度

漁藥監管機構應統一印制《獸（漁）藥生產企業原料藥購進記錄》《獸（漁）藥生產企業成品獸（漁）藥銷售記錄》《獸（漁）藥經營企業進貨及銷售記錄》等一系列漁藥生產、經營和使用記錄薄，并發放到相關人員手中，督促其按要求記錄并定期進行監督檢查。同時，號召各養殖戶索取并妥善保存漁藥等投入品購買憑證，一旦發生養殖事故糾紛，可為維護自身合法權益提供依據。