資興市資源枯竭型城市轉型的啟示與思考

袁寒梅

摘 要：資興市是國家第二批資源枯竭城市。近年來，資興市委、市政府緊緊圍繞“產業主導、全面發展”總戰略和“強產業、統城鄉、建小康”總思路，突出轉型升級主題，加快經濟結構戰略性調整，探索了一條可持續的轉型發展之路。

關鍵詞：資興市；資源枯竭；城市轉型

一、資興市資源枯竭型城市轉型取得的成效

（一）有效解決歷史遺留問題

1.緩解財政支出壓力，為經濟轉型注入活力

一是支持基礎設施建設。從資源枯竭城市轉移支付資金中安排公共基礎設施建設資金55090萬元，建設了資興大道、東江大道、郴永大道（資興段）、唐鯉大道、東環路、礦區供水管網改造、礦區道路提質改造等一大批基礎設施項目，總投資達33.84億元，為提升城區礦區道路檔次，提高城市品位，改善外部投資環境，促進旅游發展，帶動資興經濟轉型起到了重要作用。

二是支持采煤沉陷區治理。2006-2010年，投資4.5億元治理采煤沉陷區，其中：國家和縣級以上各級政府直接投資2.8億元（其中從資源枯竭城市轉移支付資金中撥付3569萬元），比國家計劃增加投資1.4億元；撬動受益單位和個人投資1.7億元。重點解決沉陷區內5000多戶18000人的安居問題以及區內居民就學、就醫、用電問題和交通運輸問題。2016年，資興市編制了《湖南省資興市北鄉片采煤沉陷區綜合治理工程實施方案》，擬投資66億元實施27個項目，對現有沉陷區83.94平方公里范圍內的歷史遺留和新產生的塌陷區進行綜合整治。

三是支持保障性安居工程建設。2010-2016年，資興市累計投入住房保障資金30多億元（其中從資源枯竭城市轉移支付資金中累計撥付2.21億元，占總資金量7.4%），建設棚戶區27310套、面積152.2萬平方米，目前已安置完成22178套，近6萬人告別了“蝸居”，住上了功能齊全、設施完善、環境優美、交通便利的保障房。2016年，資興市城鎮人均住房建筑面積41.76平方米，高于全國水平。

2.化解國企改革歷史遺留問題，讓群眾安居樂業

因煤炭資源枯竭，原資興礦務局所屬寶源、宇字、唐洞煤礦及相關聯企業紛紛破產改制，涉及礦區職工及家屬6萬多人，其中有2萬多人因企業破產下崗失業后生活困難。十年來，資興市委、市政府高度重視，多措并舉，加大培訓力度和救助力度，改善民生，努力為下崗工人和失業農民解決實際困難。一是加大培訓力度。開展“一戶一產業工人”培養工程，讓下崗工人和失業農民學習新技能實現再就業。截止2016年底，全市已舉辦產業精準扶貧、電焊、電工、計算機、特色廚師、家政服務、農村電商、竹木根雕、花卉苗木、鄉村旅游、林下經濟、農民砌筑工等各類培訓班1079期，培訓人數54197人，實現新增就業2萬余人，帶動3.2萬個家庭增收致富。二是加大社會救助力度。將符合救助條件的低收入群體納入了社會救助范圍，低保、醫療救助、臨時救助等社會救助標準逐步提高，救助資金投入逐年增加，積極打造“陽光低保”，社會救助工作榮獲省級示范縣市。近十年來，資興市城鄉低保累計支出3.246億元（其中從資源枯竭城市轉移支付資金累計安排6900萬元）。三是加強對破產改制企業社區管理工作。加強對移交地方的寶源社管中心、宇字社管中心、唐洞社管中心、精細社管中心、煤電焦化社管中心有關社區社會事務的管理，給予經費保障，并完善社區基礎設施建設。新設了2個社區：在東江采煤沉陷區居民區設立了迎賓路社管中心，在中央下放煤礦棚戶區建立了民生南路社區。每年春節前夕，財政安排40萬元專款，用于走訪慰問煤礦社區特困戶。四是加強養老保險、醫療保險工作。2011年7月1日正式啟動新型社會農村養老保險，同步啟動城鎮居民社會養老保險試點工作，并實現了全面覆蓋。城鎮居民基本醫療保險由2007年的216277人參保、參保率91.9%，提高到了2016年的235652人參保、參保率99.87%。

3.治理礦區環境和污染源，保護生態環境

2010-2012年，投資3.17億元，實施54個項目，對全市礦山地質環境進行了恢復治理。重點治理了三都煤礦區、東江湖周邊礦區和東部鄉鎮非煤礦區廢石流、滑坡和崩塌等地質災害隱患，治理面積達1537.87公頃，有效保護了礦區3萬余人的生命財產安全，避免了20余億元直接經濟損失，有效增加了耕地面積、林地面積，恢復了礦區地質環境，促進了經濟轉型升級，經濟、社會和生態效益顯著。

十年來，資興市大力治理污染源，關閉取締小造紙2家、小冶煉5家、小化工廠5家、小焦化廠14家、小水泥廠5家；推進電力、水泥、冶煉等重點行業節能減排，共削減化學需氧量1353.94噸、氨氨205.49噸、二氧化硫5056.96噸、氮氧化物17347.53噸。重點加強東江湖保護，2015年以來，共投入16.4億元治理與保護東江湖，在整個東江湖流域建成較完善的生活污水、生活垃圾收集處置體系、生態保育體系和環境監測監察體系，東江湖水質長期優于地表水Ⅲ類標準。著力打造數字化環境管理平臺，11家重點企業安裝了污染源在線監控設備。

（二）內生動力培育加快推進

1.經濟發展持續提速。2016年全市實現地區生產總值326.6億元，年均增長16.7%；財政總收入達到30.05億元，年均增長18.6%，其中地方財政收入23.87億元，年均增長23.1%；固定資產投資319.7億元，年均增長28.6%；社會消費品零售總額80.6億元，年均增長16.3%。

2.傳統產業升級改造。狠抓華潤鯉電、豐越環保、金磊水泥等傳統企業節能技改，提升企業科技含量。積極淘汰落后產能，累計淘汰水泥產能38.2萬噸、焦炭產能39.8萬噸。主動化解過剩產能，削減鋼鐵產能30萬噸。大力改造提升煤炭產業，全市規模以上煤礦企業由2007年的28家整合為2016年的8家，其中地方小煤礦整合成4家。積極開發煤化工新產品，延伸煤炭產業鏈，提高原煤附加值。積極重組“并轉”，先后對東江冶煉廠、三都水泥廠等企業實現重組“并轉”。大力發展循環經濟，以華潤鯉電、煤矸石電廠粉煤灰為基礎材料發展了泰興新型環保建材等一批新型墻體材料生產企業，培育了青島啤酒等一批發展循環經濟示范企業，被評為國家可持續發展先進示范區。

3.替代產業快速培育。大力培育現代服務業。做靚文化旅游產業，以創建“國家全域旅游示范區”為抓手，大力實施“旅游百億投資計劃”，東江湖成功創建國家5A級旅游景區，流華灣景區成功創建國家3A級旅游景區，接待國內外游客和旅游總收入年均分別增長20%以上，被列入湖南省文化旅游產業重點縣。電子商務、商貿物流、現代金融等服務業大力發展，引進阿里巴巴、京東等知名電商企業入駐發展。大力發展新型工業。先后發展了大數據、新能源、新材料、電子信息、先進制造等新興產業鏈，成功引進東江湖大數據中心、旗濱光伏光電玻璃等一批戰略性新興產業項目。精心打造“綠色數據谷”，東江湖大數據中心成為全國最節能的數據中心，東江湖大數據產業園獲批“湖南省大數據產業園”。

4.園區建設日趨完善。以創建國家級經濟開發區為目標，打造了“一區四園”的發展格局，園區面積拓展到20平方公里。完善了資五產業園“兩縱三橫”路網建設，實施了園區城市綜合體、園區污水處理廠、供電供水等重點工程，園區承載能力全面提升。2016年園區實現技工貿收入748.6億元，園區規模工業總產值470.6億元，規模工業增加值160.4億元，完成固定資產投資151.4億元，工業企業實繳稅金12.1億元，園區經濟總量及主要經濟指標增速繼續保持在湖南省、郴州前列，園區綜合實力與核心競爭力得到進一步增強。

（三）全面建成小康社會進展順利

2016年資興市全面建成小康社會總體實現程度達93.9%，比2014年提高4.1個百分點，經濟強縣考評結果排全省第4位。

1.綜合實力持續提升。2016年，全市實現地區生產總值326.6億元，是2007年的4倍，年均增長16.7%。人均地區生產總值94267元，比2007年增加71695元，年均增長17.2%。財政總收入30.05億元，是2007年的4.64倍，年均增長18.6%，其中地方財政收入23.87億元，是2007年的5.79倍，年均增長21.6%。金融機構本外幣存款余額195.3億元，是2007年末的3.52倍，年均增長15.0%；金融機構貸款余額78.8億元，是2007年末的3.20倍，年均增長13.8%。固定資產投資319.7億元，是2007年的9.63倍，年均增長28.6%。社會消費品零售總額80.6億元，是2007年的3.89倍，年均增長16.3%。

2.人民生活不斷提高。2016年，城鎮居民和農村居民人均可支配收入達到29331元和17104元，年均分別增長10.1%和15.5%；2007年，城鎮居民和農村居民人均可支配收入在郴州排名分別為第5位、第4位。城鎮人均住房使用面積41.76平方米，人均儲蓄存款36362元，居民文教娛樂服務消費支出占消費總支出比重16.9%，農村居民安全飲水比率100%，行政村客運班線通達率100%，提前達到小康水平

3.社會發展更加和諧。社會保障水平持續提升。基本醫療保險和基本養老保險實現了制度全覆蓋，建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度。城鄉就業穩定向好。實施積極的就業政策，不斷完善創業帶動就業服務機制，在全國首創“一戶一產業工人”培養工程。2012-2016年全市累計新增城鎮就業3.3萬人，新增農村勞動力轉移就業2.1萬人，城鎮登記失業率控制在4%以內。教育醫療事業全面發展。全面推行高中教育免學費、免部分學雜費政策。投入2.89億元，將81所城鄉學校建成省合格學校。高中階段毛入學率98.1%，平均受教育年限9.9年。

4.民主法治進一步健全。2016年，城鎮居委會依法自治達標率93.8%，農村村委會依法自治達標率94.5%。交通事故死亡率、火災事故死亡率、億元GDP生產安全事故死亡率、群體性食品安全事故數四項指標的實現程度均為100%。

5.生態建設成效顯著。全市劃定生態公益林面積8.3萬公頃，推進“三年城鄉綠化攻堅”，2016年森林覆蓋率提高到75.8%。資興城區綠化覆蓋率達43.8%，人均公園綠地面積達11.58平方米，成功創建國家森林城市。成為第七批國家級生態示范區，創建3個國家級生態鄉鎮，成為湖南省首個省級生態鄉鎮全覆蓋的縣市。獲評“中國森林氧吧”。資興被納入國家重點生態功能區，并榮獲全球網民推選的“最中國生態城市”。

（四）體制機制不斷創新

1.把改革試點建成示范。全力推進國家新型城鎮化綜合試點改革，探索農業轉移人口市民化成本分擔機制，實施全市統一的戶口登記遷移制度，建立多元化可持續城鎮化投融資機制，2015年資興躋身中國新型城鎮化質量百強縣市。有序推進國家農村集體資產股份權能改革試點，組建了25家集體資產股份合作社，農村“四權”抵押貸款42例，融資5216萬元，實現了“資產變股金、資源變股權、村民變股民”三大轉變，賦予農民更多財產權利。

2.以體制改革激發活力。大力推行簡政放權，進一步激發了鄉鎮經濟發展的內生動力。全面推進政府機構改革，深化行政審批“兩集中兩到位”改革，有效提高行政效率。平穩有序完成兩輪鄉鎮區劃調整工作，完成了市屬國有企業改革、國有林場改革，大力推進商事登記制度改革，增強了市場主體活力。大力推進供給側改革，關閉地方小煤礦、小鋼鐵廠去產能，消化存量房產去庫存，降低園區項目報建打捆收費、爭取企業直供電政策降成本，加快園區基礎設施建設補短板。

3.創新體制機制助推長效發展。建立完善了以生態文明為取向的綠色考核評價體系，對鄉鎮（街道）、部門單位實行差異化績效考核，對所有鄉鎮不再考核GDP，對部分鄉鎮不再考核財稅任務，加大生態環境保護考核權重，增強了全市上下增進生態文明、推進可持續發展緊迫感和責任感。完善可持續發展投入機制，探索以財政投入為重點的多元化生態保護融資機制、農民市民化成本分擔機制，組建了東江湖環境保護投融資公司。多渠道籌集社會資金，成功引進青島新天地投資公司、中國環境科技控股投資公司參與實施東江湖生態保護項目。

二、資興市資源枯竭型城市轉型的經驗啟示

（一）“園區經濟”替代“礦區經濟”

資興堅持以爭創國家級經濟開發區為抓手，不斷完善園區發展規劃和基礎設施，促進工業向園區集中，產業向園區集聚，以“園區經濟”替代“礦區經濟”。2016年園區實現了技工貿收入748.6億元，園區規模工業總產值470.6億元，規模工業增加值160.4億元，占全市規模工業增加值的77.5%，完成固定資產投資151.4億元，工業企業實繳稅金12.1億元，園區經濟總量及主要經濟指標增速保持在全省、郴州前列。

突出特色推進園區錯位發展。以特色為導向，明確了工業園區的功能定位和主導產業，資五產業園以循環經濟和新材料為主，規劃啟動了資五硅材料產業園；江北工業園以先進制造、電子信息為主，規劃建設了創新創業園和先進制造業集中區；羅圍食品工業園以食品加工為主，重點發展地方特色食品；東江加工貿易園依托東江湖冷水資源、旅游資源，推進“優二進三”，向現代服務產業園轉型，形成了各有重點、各具特色、優勢互補、錯位發展的“一區四園”格局。

突出生態推進園區綠色發展。做好水文章，開展區內河系全流域治理，建設園區污水處理廠，實現了污染治理集中化。念好“綠化”經，建設防護林、道路林，提升干道林，完成植樹造林43.65萬㎡。打造生態景，依托自然地貌特點，建設休閑觀賞綠軸，把園區基礎設施綠化為城市綠肺。園區綠地面積達到46%，生態競爭力內化成促進經濟發展的生產力。

突出選商推進園區集約發展。做好項目篩選和精選工作，實行招商條件準入化，堅持引進項目的投資強度、稅收額度、建設速度、環保程度和產業關聯度“五度”招商，著力招大商、選優商、引強商，對產業層次低的項目以差別地價形式限制入園。十年里，共引進招商項目86個，其中過億元項目45個，合同引資230億元。落戶園區的項目都是符合產業政策、成長性能好的項目。

（二）“綠色經濟”代替“黑色經濟”。

充分利用東江湖得天獨厚的自然美景、下層水的低溫，發展旅游業、東江湖大數據產業園，東江湖景區成為國家5A級景區，流華灣從礦區變成國家3A級景區，霧漫小東江成為全國攝影基地，東江湖周邊農家樂蓬勃發展，三文魚美食從無到有，從1家發展到遍布街頭，成為游客到資興必嘗美食。流華灣、雙溪洞生態農業示范園逐步成為資興全域旅游新興景點。東江湖大數據產業園利用冷水資源，成為全國最節能環保互聯網數據中心。

三、資興市資源枯竭型城市轉型面臨的主要問題

（一）產業轉型的進展與需求有差距

資興產業結構長期單一失衡，傳統產業競爭力不強。煤炭資源枯竭后，東江湖水環境保護的要求越來越嚴，先后實施了網箱退水上岸、退果還林、生豬退養等措施，庫區群眾的種植、養殖等主導產業受到較大影響，部分群眾甚至面臨斷崖式返貧的危險。為改善民生，提高百姓收入，進行產業轉型升級迫在眉睫。自列入全國資源枯竭城市以來，資興市加大了產業結構調整力度，取得了一定成效，但因轉型任務重，轉型工作進展與群眾的現實需要還有一定差距。

（二）原國有煤炭企業改革任務重

煤炭枯竭后，資興礦務局改制成資興礦業集團。2008年，改制為資興實業有限公司、資興礦區安全生產管理局、寶源礦業有限公司、祥和煤業有限公司等。由于歷史欠帳多，這些企業贏利能力不強，所屬單位虧損的多，贏利的少，因企業造血功能不足，承擔社會職能費用支出大，企業資金緊張，經營困難，轉型升級和改革發展任務重，維穩壓力大。

（三）財政支出壓力大

中省郴州煤礦企業社會職能移交地方政府后，經常性支出和社會保障支出每年增長14%以上，企業養老保險基金缺口達1.6億元。全面恢復治理采礦區需10.98億元，而國家下撥治理資金僅3.1億元，資金缺口達7億多元。

（四）交通基礎設施建設滯后

資興市境內無高速公路，嚴重制約經濟社會發展。東江湖庫區交通基礎設施建設滯后，部分地區仍然存在不同程度的行路難、生產難、銷售難等問題。

四、進一步促推資興市資源枯竭型城市轉型的建議

（一）突出供給側結構性改革，推動產業轉型升級

一是以提高供給質量為根本，深化“三去一降一補”。加大去產能力度，逐步化解過剩產能任務。積極推進政銀企合作，支持企業市場化、法治化債轉股，盤活企業存量資產，有效降低企業杠桿率。打好減稅、降費、降低要素成本等“組合拳”，提高“放管服”質量。著力在關鍵技術、創造有效供給、打贏脫貧攻堅戰役等方面求突破。二是以“全產業鏈”思維為導向，加速構建現代產業體系。利用新技術新業態改造提升傳統產業，深化園區內關聯企業技術合作和產品市場合作。大力發展戰略性新興產業，突出抓好大數據、新材料、電子信息、先進制造等主導產業鏈開發。打造東江湖魚、東江湖果、東江湖茶等綠色區域性公共品牌，增加優質農產品供給。大力推進“互聯網+農業”，抓實農產品銷售，積極打造現代農業生態莊園。三是以全域旅游為核心，提升旅游服務有效供給。把全域旅游作為旅游供給側改革的主攻方向，全面提高旅游產品和旅游服務的質量，統籌打造國家全域旅游示范區。重點提質東江湖國家5A級旅游景區，科學打造環東江湖休閑度假旅游經濟圈，建設國際知名的休閑旅游目的地。

（二）突出產業主導，發展壯大實體經濟

一是大力加強園區建設管理。全力爭創國家級經濟開發區，大力推進園區基礎設施配套建設，加快推進東江湖大數據、硅材料、東江灣電商等特色產業園做大做強。二是創新驅動實體經濟發展。加強“三湘四水”創業城、創新創業基地、科技企業孵化器等平臺建設，培育科技型、創新型企業集群。加深與湖南大學等高校院所合作，著力構建多層次、多渠道、多形式的中小企業融資服務體系和智力支持體系，大力支持企業提高自主創新能力。三是精準實施企業幫扶。綜合運用落實金融政策、促進銀企融資對接、還貸周轉基金、健全融資擔保體系、鼓勵企業掛牌上市等手段加強金融幫扶，大力幫扶企業降低用工、用電、用地等生產要素成本，持續改善企業經營環境。

（三）突出城鄉統籌，提升城鎮品質和承載力

一是提升城鎮功能品位。堅持城市提質與擴容并重，提高城市規劃設計水平，完善城市功能，建設智慧城市。大力發展城市經濟，積極推動“旅游城市”向“城市旅游”轉變，著力打造最美最靚的中國水城。二是加快建設美麗鄉村。抓好“潔凈鄉村”行動，強化農村環境集中連片綜合整治，改善農村人居環境。大力發展休閑農業，推進農村一二三產業融合，增加農民收入。

（四）突出民本民生，提升人民幸福指數

一是打贏脫貧攻堅戰，讓貧困人口共享發展成果。落實特色產業、勞務輸出、易地扶貧搬遷、生態補償、教育扶貧、健康扶貧、保障兜底等“七大扶貧行動”，激發貧困群眾內生動力。二是全面發展民生事業，讓人民群眾增添獲得感。積極爭取高速公路“零”的突破，構建內部成網、對外開放的大交通格局。大力推進棚改安居工程，推行棚戶區改造貨幣化安置。加快教育、醫療、衛生事業發展，完善落實創業就業政策措施，大力推進“全民參保計劃”，實現應保盡保。扎實推進國家衛生城市建設、全國健康城市試點和全省分級診療試點改革，鞏固新一輪國家計劃生育優質服務先進單位。三是加強生態文明建設，讓環境更加宜居宜業。全力創建國家園林城市、國家環保模范城市和全國生態文明示范工程試點城市。嚴格保護東江湖水生態環境，建立東江湖生態保護法庭。積極對接郴資桂“兩型社會”示范帶建設，加快推進資源綜合利用、節能減排，推廣低碳技術，發展循環經濟和低碳環保產業。四是創新社會管理，讓社會更加平安和諧。鞏固“長安杯”成果，全力打造“長安資興”升級版，構筑立體化、信息化社會治安防控體系，整治治安環境。