合作意愿模型下的部門間合作困境與提升途徑：以食品安全監管為例

向彩虹

【摘 要】政府部門間合作是政府關系研究中的重要部分，合作水平也是政府執政能力的反映。本文基于以往研究成果，構建微觀合作意愿模型進行了推導，試圖從學理上解釋部門間合作的困境并找到能提高部門間合作的關鍵因素。按模型的推導，部門間的互惠性和合作水平是兩大重要影響因素，據此本文以此為路徑提出了提高部門間合作的建議。

【關鍵詞】部門間合作；合作意愿，食品安全監管

中圖分類號： D922.16 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）28-0079-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.28.035

【Abstract】The cooperation between the government sectors is an important part in the studyof government relations， and the level of cooperation is also a reflection of the government's governing ability.Based on those previous research results， this paper constructs a microwillingness cooperation model to deduce， trying to explain the dilemma of interdepartmental cooperation from the theoretical point of view and find the key factors to improve it.In the light of the deduction of the model， interdepartmental reciprocity and cooperation level are two important influence factors. Accordingly， this paper puts forward suggestions to improve interdepartmental cooperation.

【Key words】Interdepartmental cooperation；Willingness cooperation；Food safety supervision

1 研究背景與問題的提出

在食品安全監管這樣的公共事務的處理上，需要多部門進行跨邊界的合作。目前，由于部門之間的合作困境依然未能得到很好地解決，部門間的橫向合作這個政府關系領域內的重要話題仍然得到學術界的關注。就合作困境的產生，學者進行了很多研究。20世紀80年代以后，交易費用理論被應用于部門間合作關系的研究，該理論解釋了部門存在的“各掃門前雪”的傾向。公共治理中“大部制”、“整體政府”和“協同政府”的提出，都可以看到這一理論的影響。盡管直到現在，部門間合作的研究都秉承交易成本的思想，但國內研究者們已經展開了更深入和更貼近事實的探究。政府部門間為何愿意與何以能合作這個問題作為基點問題一再被討論，而答案基本指向是：好的協調協同機制和政績共容體。而部門合作的典范“河長制”則經常被研究者拿來進行研究。從以往研究看，部門之間協調動力不足是主因，而動力不足的原因則可能是利益分化。目前，部門合作的研究多是案例分析，本文試圖通過微觀模型，推導出部門間合作意愿的關鍵因素，來解釋部門合作的困境與探討改良路徑。

2 部門間合作意愿的模型：以食品安全監管為例

盡管食品安全監管中，整個監管體系已經發生了改變，不再是多部門的共同監管，但是由于該問題的復雜性，上級多部門與下級多部門之間的合作總是客觀存在的，且合作效果越好，越有利于監管的效果。本文借鑒Rob and Zemsky的研究，采用“部門間合作意愿”模型，來探討食品安全的部門間合作困境問題。該模型的前提假設如下：

假設1：各部門是理性主體，有自己的利益要求。

假設2：各部門具有異質性。

假設3：部門是風險中性的。

（1）合作努力與信息不對稱下的部門合作困境

模型中規定存在兩個以上的監管部門，這些部門的活動考查期間為t=1，2，3，…。部門在監管中的行為應選擇有兩個，一個是單獨監管，一個是和其他部門合作監管。也就是說，對于一個部門來說，它在食品安全監管中付出的努力可以分配為兩個部分，一個部分是非合作時付出的努力，可以定義為eI。一部分為與其他部門合作時的努力付出，定義為ec。單一部門全部監管努力為e=eI+ec，eI和ec大于等于零。

（3）部門間合作意愿的關鍵影響因素

通過對部門利益最大化下的部門合作意愿表達模型的分析，不難發現，邊際合作效用g是影響部門間合作意愿的關鍵因素，當g提高時，合作努力會向最大合作努力值h靠近，同時，在食品安全監管部門合作比不合作可以取得更大總體效用的條件下，g提高也意味著部門總效用可以得到更快的提高。此外，邊際合作效用g本身與合作努力ec及合作水平z之間存在內在關聯性。根據公式2.3，互惠程度r、合作水平z和合作傾向 y決定了邊際合作效用g的大小，并與邊際合作效用g呈同向變化。其中，互惠程度r和合作水平z又能夠決定部門間的合作努力ec與可付出的最大值h之間的差。也就是說，提高部門間合作意愿意味著合作努力的提高，歸根到底是要提高部門間的互惠性及合作水平。注意這里的當前合作水平是基于以往的合作水平的。

3 部門間合作意愿的提升途徑：促進合作水平

3.1 部門間合作水平的影響因素：內生秩序與外生規章制度

上述分析證明了，合作水平與互惠性在促進部門間合作中的重要作用。由于合作水平與互惠性之間具有極大相關性，一般認為最初期末的合作水平，決定了下一期的互惠程度和平均合作水平，因此，在職能難以清晰劃分的復雜公共事務的處理上，最終提高部門間合作意愿的還是取決于合作水平。按照這個邏輯，提高部門間的合作水平，也就能提高部門間的合作意愿。本文認為部門間合作受到內生秩序與外生規章制度這兩大因素的影響。

首先，外生規章制度是部門間的合作水平影響的外在因素。

部門間合作方式一般是通過正式的規章制度來確定合作的分工與目標，當然，在此之前還需要各部門之間的統籌協調，通常是由上級部門出面來促成各方的合作。例如先由上級領導掛銜的委員會或者領導小組，然后通過會議協商確定各部門的權責，之后分頭執行對公共事務的監管。在整個權責的分工中，不但部門間有著明確的合作規范，部門內部也會出臺基于部門間合作的工作規范。這樣，在部門間和部門內部就形成了一個完整的合作協調機制。在該機制的運行中，當期部門間合作行為決定了當期與下一期的部門合作水平。

其次，內生秩序是部門間的合作水平影響的內在因素。

本文認為合作水平是一種部門間合作狀態的呈現，體現為部門間的默契性合約的集合。這個部門間默契性合約的集合表現為部門內部與部門間，在一定的規范下形成的人與人之間、組織與組織之間的互動關系與后果。而該默契性合約的達成，實際上受到部門內部內生的秩序的影響。作為官僚體系的行政部門，其內部呈現的是權力分配與晉升激勵的二元生態結構，在這個結構下再結合部門一把手的工作行為偏好，會形成本部門內部基于權責的共享意識與行為規范，會對部門內部的行為者的共同行為造成影響。盡管部門內部存在正式規章制度，并明確指出了部門內行為者的職責，但由于責權界定的交易費用為正，導致總是存在那些正式制度無法完全界定的“公共領域”，在這些領域中，內生的秩序發揮輔助或消解正式制度的作用。在部門間的合作中，部門內的內生秩序同樣發揮作用，并在部門互動中形成部門間的內生秩序，來影響部門間的合作水平。

3.2 提高部門間合作水平的制度設計條件：內生秩序對外生規章制度的積極契合

部門間合作中內生的秩序是扎根于與之契合的制度土壤之中的，而外生規章制度卻是按照一定的行為準則進行設計的，例如《食品安全監管執法協調協作制度》就是根據《食品安全法》、《食品安全法實施條例》以及國家工商總局《食品流通許可證管理辦法》、《流通環節食品安全監督管理辦法》等按照實際需要進行設計的。從制度效率的角度看，外生制度的有效性取決于其對特定制度土壤的適應性，如果得不到基本條件的支持，外生制度就會顯得沒有效率，并被內生的秩序消解掉，反之，外生制度的運行將能很好的得到內生秩序的輔助。

對于跨部門公共事務監管來說，部門間的合作是非常重要的，這一點在食品安全和環境監管中得到很好的體現。從上文的論述中，可以看到只有在部門間內生秩序與外生規章制度相契合的情況下，才能達成交易成本最小化而監管效果最大化。但這種契合并不是規章制度對內生秩序的迎合，而是內生秩序對規章制度的積極配合。這也就是說，對于外生規章制度的設計，需要具備改變不合理內生秩序的功能，即在滿足部門內部的正常利益需求的同時，盡力剔除部門內部不合理的利益需求。目前，食品安全監管部門合作中，設置的多項制度，包括信息通報制度、行政協調制度、行政協助制度、聯合執法制度、案件移交制度、信息與資源共享制度等就能夠較好的起到強化部門間合作水平，促進部門間的合作意愿的目標。

【參考文獻】

[1]顏海娜，聶勇浩.食品安全監管合作困境的機理探究：關系合約的視角[J].中國行政管理，2009，（10）：25-29.

[2]王清.政府部門間為何合作：政績共容體的分析框架[J].中國行政管理，2018，（7）：100-107.

[3]Rob R，Zemsky P.Social capital，corporate culture，and incentive intensity[J].RAND Journal of Economics，2002：243-257.